A inserção da participação nas leis brasileiras é recorrente. O Brasil possui vários mecanismos legais que fazem referência à participação como fator necessário ao processo de discussão do espaço urbano democrático. Assim, esta subseção pretende fazer uma breve consideração sobre as leis que ampara à participação popular.
A inclusão do cidadão na política urbana se fortalece com a aprovação da Constituição Federal de 1988, que abre o caminho para a aprovação de várias leis que trazem a participação como pressuposto para a legalidade e funcionalidade dos serviços públicos. O quadro que segue apresenta leis referentes à participação nos níveis nacional, regional e local.
Quadro 1 - Indicação da participação popular na legislação
Leis Diretrizes
Constituição Federal do Brasil de 1988. Estabelece instrumentos que asseguram a participação cidadã nos três níveis de governo e mecanismos institucionais de participação: o plebiscito, o referendum e a iniciativa popular. Constituição do Estado da Bahia Assegura a participação da comunidade, através de suas associações representativas. Lei Orgânica do Município de Salvador Garante a participação da comunidade no processo de
planejamento, desenvolvimento e urbano. Lei de Ordenamento do Uso e da Ocupação do Solo
do Município de Salvador. Lei nº 8.167/2012 Garante a participação da sociedade no processo de planejamento e gestão do Município. Política Ambiental do Meio Ambiente - Lei nº6938, de
31 de agosto de 1981. Estabelece a participação, na Política Ambiental, como princípio. Política Nacional de Recursos Hídricos – Lei nº 9433,
de 08 de janeiro de 1997. Institui a participação na gestão na Política de Recursos Hídricos. Estatuto da Cidade, Lei nº 10.257/2001. Institui instrumentos para que o município possa intervir nos processos de planejamento e gestão urbana e territorial,
assegurando ao cidadão o direito à cidade. Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social
(SNHIS) cria o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS) e institui o Conselho Gestor do FNHIS. Lei nº 11.124 de 16 de junho de 2005.
Tem como princípios orientadores para a habitação de interesse social a democratização, a descentralização, o controle social e a transparência dos procedimentos decisórios da Politica habitacional.
Diretrizes Nacionais para o Saneamento Básico. Lei nº
11.445, de 5 de janeiro de 2007. Assegura a sociedade transparência, controle social na prestação do serviço se saneamento básico. Acesso à informação. Lei nº 12.527, de 18 de
novembro de 2011.
Garante a população o direito fundamental de acesso à informação sobre a gestão pública brasileira.
Transporte e Mobilidade Urbana. Lei nº 12.587 de 3 de janeiro de 2012.
Institui as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana, cujo objetivo é contribuir para o acesso à cidade por meio do planejamento e da gestão democrática.
Fonte: Elaboração própria com base nas leis do país, 2012.
A Constituição Federal Brasileira de 1988 se destaca por assegurar, como princípio fundamental a República Federativa do Brasil, o Estado Democrático de Direito. O artigo 1º, parágrafo único, fortalece o cidadão brasileiro quanto à capacidade política, pois afirma que: "Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente”. O capítulo IV, que trata dos direitos políticos, no artigo 14 ratifica o direito e o dever do cidadão de decidir através do voto direto e secreto sobre os assuntos político do seu país.
De acordo com o artigo 14, incisos I, II e III a soberania popular é exercida, respectivamente, através de: plebiscito; referendo; iniciativa popular. Benevides (2002) conceitua cada um destes mecanismos institucionais de participação. A iniciativa popular, por exemplo, é considerada como:
[...] direito assegurado a um conjunto de cidadãos de iniciar o processo legislativo, o qual desenrola-se num órgão estável que é o parlamento [...] inclui um processo de participação complexo, desde a elaboração de um texto (das simples moções ao projeto de lei ou emenda constitucional formalmente articulados) até a votação de uma proposta, passando pelas várias fases da campanha, coleta de assinaturas e controle da constitucionalidade (BENEVIDES, 2002, p.33).
Portanto é um procedimento político importante, pois os cidadãos podem criar leis para o funcionamento político e estrutural da sociedade. Não é um processo simples, já que envolve tanto a elaboração do documento, como também a votação dos deputados e senadores. Por exemplo, a Lei Federal nº 11. 124, de junho de 2005, que institui o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS) e o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS), estabelecem o primeiro projeto de Lei de iniciativa popular ao promover moradia para a população de baixa renda.
A Lei nº 11.124 também instituiu o Conselho Gestor do FNHIS, que se compõe de membros do Estado e de representantes da sociedade e possui caráter deliberativo, ou seja, é um conselho que tem poder de decisão, conforme expresso no artigo 10º. O artigo 4º, inciso I, alínea c, da referido lei, também estabelece a participação como princípio norteador para se alcançar “democratização, descentralização, controle social e transparência dos procedimentos decisórios” do SNHIS. Mas, existem outros mecanismos legais voltados para o desenvolvimento urbano do país.
A própria Constituição Federal de 1988 estabelece um capítulo específico para a Política Urbana, os artigos 182 e 183, que mais tarde, em 2001, foram regulamentados pelo Estatuto da Cidade, Lei nº 10.257/2001, que legitima a participação nos processos de planejamento da cidade. O capítulo IV, da gestão democrática, indica a importância das audiências públicas e debates, onde a sociedade civil tem a oportunidade de participar significativamente.
A Constituição do estado da Bahia, de 05/10/1989, em conformidade com a Constituição Federal de 1988 assegura a participação cidadã. A seção V é direcionada a participação popular na administração municipal, que traz apenas um artigo referente à participação, o art.64, que diz:
Será garantida a participação da comunidade, através de suas associações representativas, no planejamento municipal e na iniciativa de projetos de lei de interesse específico do Município, nos termos da Constituição Federal, desta Constituição e da Lei Orgânica Municipal.
Portanto, a participação é um requisito da gestão municipal assegurada em lei. Os incisos I e II expressam o modo como esta participação ocorre, a saber, “pelos mecanismos de exercício da soberania popular” e pelos “mecanismos de participação na administração municipal e de controle dos seus atos”. Esses mecanismos não são bem definidos, o que é um fator a ser aprimorado.
A Lei Orgânica do Município de Salvador, revisada em maio de 2006, também indica a participação popular como princípio da organização municipal. O art. 6º, inciso III garante a participação da
comunidade no processo de planejamento, desenvolvimento urbano e de habitação. Na seção I, art. 71, inciso XIX, indica, como competência da gestão municipal, o “incentivo à participação no processo de desenvolvimento urbano”. O modo como à gestão irá estimular a sociedade a participar não é especificado em lei, deixando ao gestor o bom senso e a criatividade de inserir os cidadãos no planejamento municipal, ou também pode ocorrer o contrário, a omissão da gestão em criar um ambiente favorável à participação.
A Lei de Ordenamento do Uso e da Ocupação do Solo do Município de Salvador, Lei nº 8.167/2012, no artigo 296, determina a criação do Conselho Municipal de Salvador, órgão colegiado estável de caráter consultivo e cujos membros são representantes do poder público e da sociedade civil. Os objetivos dos conselhos são definidos nos incisos abaixo:
I. promover a participação organizada da sociedade no processo de planejamento e gestão do município e da sua área de influência, opinando quanto a sua formulação e à implementação das políticas municipais de desenvolvimento;
II. orientar o Executivo Municipal para que sempre as diretrizes e normas orientadoras da ação municipal estejam adequadas às necessidades da coletividade;
III. propiciar respaldo político às decisões e diretrizes do Planejamento e Gestão Municipal;
IV. avaliar a compatibilidade e a carência das normas que regulam a atuação do Poder Público Municipal com as orientações do Plano Diretor;
V. opinar quanto a integração das políticas específicas e setoriais na área de desenvolvimento urbano, particularmente as de planejamento e gestão do uso do solo, habitação, saneamento ambiental e mobilidade urbana;
De tal modo, embora seja uma participação consultiva, a população pode: discutir, sugerir e avaliar os procedimentos de uso e ocupação do solo urbano, que abrangem o seu bem-estar.
Outra contribuição vem do Ministério das Cidades que vincula os diversos setores da Política Urbana, a saber: habitação, mobilidade urbana, transporte e saneamento. Estes estabelecem leis que indicam a participação nas referidas áreas do urbano.
A Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, no artigo 2º, inciso X institui como um dos princípios da Política Nacional de Meio Ambiente a participação da sociedade em defesa do meio ambiente. Para isso, deve ser assegurada, em todos os níveis de ensino, a educação ambiental, a fim de habilitar os cidadãos nas discussões pertinentes ao meio ambiente.
A participação popular também é salientada na Lei de Recursos Hídricos, Lei nº 9. 433, de 08 de janeiro de 1997. O artigo 1º, inciso VI salienta a participação como um dos fundamentos a ser
observado. No capítulo II, artigo 34, inciso IV, sobre o Conselho Nacional de Recursos Hídricos, indica que entre os seus representantes encontram-se as organizações civis e representantes dos usuários dos recursos hídricos, o que reforça a importância da participação da sociedade.
No setor de Saneamento, a lei nº 11.445, de 5 de janeiro de 2007 estabelece Diretrizes Nacionais para o saneamento. O artigo 11º faz referência à participação, indica as normas para os contratos de prestação de serviço público e recomenda no inciso V os: “mecanismos de controle social nas atividades de planejamento, regulação, fiscalização dos serviços”.
No campo do Transporte e da Mobilidade destaca-se a atual lei nº 12.587 de 3 de janeiro de 2012. A seção II – princípios, diretrizes e objetivos da política nacional de mobilidade urbana – no art. 5º, inciso V, menciona a: “gestão democrática e controle social do planejamento e avaliação da Política Nacional de Mobilidade Urbana”. E o artigo 7º, inciso V, salienta que a política deverá ter como objetivo a consolidação da gestão democrática.
A. Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011 regula o acesso à informação por todo cidadão, nas três esferas: união, estados e municípios. O artigo 6º, inciso I, assegura a gestão transparente da informação e, caso não seja possível conceder o acesso às informações, o artigo 11, § 1º determina em prazo, não superior a 20 dias,3 que sejam tomadas as providências descritas nos incisos abaixo:
I. comunicar a data, local e modo para se realizar a consulta, efetuar a reprodução ou obter a certidão;
II. indicar as razões de fato ou de direito da recusa, total ou parcial, do acesso pretendido; ou III. comunicar que não possui a informação, indicar, se for do seu conhecimento, o órgão ou a entidade que a detém, ou, ainda, remeter o requerimento a esse órgão ou entidade, cientificando o interessado da remessa de seu pedido de informação.
O avanço, no aspecto legal, é de fato um ganho significativo para a democracia, porém espera-se que a participação vá além da teoria, que seja observada na prática da gestão brasileira, o que requer a participação do povo. No que se refere à Política Urbana brasileira, a participação popular tornou-se um requisito. Segundo Raquel Rolnik (2009, p.3):
Os anos 90 representaram no Brasil um período de intenso debate, no seio da sociedade civil, dos partidos e governos acerca do papel dos cidadãos e suas organizações na sociedade [...] a partir da incorporação à Constituição do país, em 1988, de um capítulo de política urbana, estruturado em torno da noção de função social da cidade e da propriedade,
3 O prazo referido no § 1º pode ser prorrogado por mais 10 (dez) dias, mediante justificativa expressa, da qual será
do reconhecimento dos direitos de posse de milhões de moradores das favelas e periferias das cidades do país e da incorporação direta dos cidadãos aos processos decisórios sobre esta política.
Rolnik (2009) explicita o envolvimento de vários setores da população brasileira – década de noventa – na discussão dos direitos urbanos e o papel do cidadão no cumprimento das leis da Política Urbana. Salienta-se que as pessoas tomem parte das decisões da Política Urbana, uma vez que estas deliberações comprometem o modo de vida das pessoas.
As leis mencionadas fazem referência à participação popular e ao seu papel na Política Urbana. Considera-se, nos termos legais, que o brasileiro tenha conhecimento das decisões públicas para participar no direcionamento político da gestão do país nas três esferas de poder. Assim, a subseção que segue, dará atenção a macroparticipação brasileira, que depende do envolvimento e do conhecimento crescente da sociedade na política urbana.