Comptabilité analytique

As primeiras áreas protegidas do mundo foram definidas por culturas/populações urbanas que consideravam o silvestre como complementar e afastado de sua realidade (The Wildemess: Diegues,1994 apud São Paulo, 1996, p.9). No Brasil, as áreas protegidas também sofreram esta influência marcada pela criação, nos Estados Unidos, em 1872, do primeiro Parque Nacional do mundo - o Parque Nacional de Yellowstone, que trazia o conceito da valoração da manutenção de áreas naturais como ilhas de espetacular beleza e valor estético, conduzindo a sociedade urbana à contemplação e à meditação. Este conceito de áreas protegidas nos Estados Unidos foi desenvolvido por ecologistas com o objetivo de proteger grandes espaços considerados pela cultura urbana como “vazios”. No conceito de outros povos tais espaços não eram vazios ou sem donos (DIEGUES, op.cit.).

Vários eventos no mundo são fundamentais para contextualizar a conceituação das áreas protegidas no mundo. Diegues (1996) destaca a criação do Parque Nacional dos Alpes, na Europa; a primeira definição sobre Parques na Convenção para a Preservação da Flora e Fauna, em Londres, 1933, onde os representantes de governos africanos também participam; a organização pela ONU, em 1959, da primeira lista de Parques Nacionais do mundo; o estabelecimento pela UICN, em 1960, da Comissão de Parques Nacionais e Áreas Protegidas; a realização, em 1962, em Seattle (EUA) da Primeira Conferência Mundial sobre Parques Nacionais;a 10° Assembleia da ONU, em Nova Deli, na Índia, com recomendações de novos conceitos sobre os Parques Nacionais; a publicação pela UICN, em 1980, do documento

Estratégia Mundial para a Conservação, onde é destacado o conhecimento que as populações

tradicionais têm sobre os ecossistemas e das espécies protegidas e como esta populações manejam e as usam; a publicação pela ONU, em 1986, do documento O nosso futuro comum, que propõe a preservação da biodiversidade e uma nova abordagem para a criação de Parques – estes não poderiam ser criados isolados da sociedade.

A partir daí, a discussão da criação de áreas protegidas sempre será pautada pela relação sociedade-natureza, tendo como marco no processo de criação e manejo dos Parques Nacionais o IV Congresso Mundial de Parques, em Caracas, cujo tema foi “Povos e Parques”. A Conferência da Biodiversidade Biológica, realizada no Brasil, em 1992, traz em suas deliberações a importância das áreas protegidas e a relação com as comunidades locais.

No Brasil, apesar de no período do Império terem sido tomadas algumas iniciativas legais de proteção à natureza, como a criação de leis que protegiam as madeiras destinadas à indústria naval, é de 1876 a iniciativa do engenheiro André Rebouças - inspirado na política americana - propondo a criação de Parques Nacionais em Sete Quedas (PR) e Ilha do Bananal (TO). Em 1914, são criados por decreto os dois primeiros Parques Nacionais no território do Acre, “(...) iniciativa era tão avançada para o início do século no país, que os decretos caíram no total esquecimento e essas áreas nunca foram implementadas” (COSTA, 2003 apud Guerra; Coelho et al., 2009, p.37). Além dessa iniciativa, o Serviço Florestal do Estado de São Paulo foi criado no final do século XIX e se transformou em um importante instrumento de gestão ambiental.

Durante as primeiras décadas do século XX, grupos que atuavam na discussão das áreas protegidas são formados e iniciam pressões junto ao governo para a criação de áreas protegidas. Em 1934, acontece a Conferência Brasileira de Proteção à Natureza, tendo como um de seus principais objetivos a criação de um sistema de unidades de conservação (SAMPAIO, 1935, apud Guerra; Coelho et al.,2009, p.39). Neste período vários instrumentos legais também foram criados: o Código de Caça e de Pesca, que trazia medidas de proteção aos animais; o Código das Águas e o primeiro Código Florestal que, apesar de ser voltado para a regulamentação da exploração madeireira, traz medidas pioneiras do que seria o Sistema de Unidades de Conservação como conhecido hoje. Em 1934, a conservação ambiental passa a fazer parte da Constituição como princípio básico que deve ser assegurado pelo Estado.

Com estes instrumentos legais, em 1937 o governo de Getúlio Vargas cria o primeiro Parque Nacional – o de Itatiaia – e, em 1939, são criados o Parque Nacional da Serra dos Órgãos e o Parque Nacional do Iguaçu, eventos que marcam o início da gestão de áreas protegidas no Brasil.

A história da criação das UCs no Brasil pode ser dividida em quatro períodos. O primeiro, compreendido entre 1937 a 1967, quando estas áreas são administradas pelo Serviço Florestal Federal; o segundo, que vai de 1967 a 1989, quando as áreas protegidas ficaram a cargo do Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF) - período que coincide com a ditadura militar e quando são criadas várias Unidades de Conservação e a Secretaria Especial de Meio Ambiente (SEMA); o terceiro período, compreendido entre 1989 até o ano de 2000, quando as áreas protegidas passaram a ser geridas pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA); e o último período, de 2000 até os dias de hoje, em que as áreas protegidas passaram a ter um instrumento legal próprio - o

Sistema Nacional de Unidades de Conservação (MACIEL, 2007, p.64). Nessa fase atual também é editado o Plano Nacional de Áreas Protegidas bem como promovida a reestruturação do IBAMA com a criação do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBIO). Após 2004 são criadas várias Unidades de Conservação tanto de proteção integral quanto de uso sustentável, principalmente na Amazônia Legal. Estas UCs são criadas para a conservação, mas com um forte componente de regularização fundiária e visando a redução do desmatamento.

Em 1911, o Estado de São Paulo cria o Serviço Florestal que tinha como missão a conservação, o melhoramento e exploração metódica das florestas remanescentes, a renovação de áreas destruídas e instalação de novas áreas florestadas (SÃO PAULO, 1994, apud Brito, 2000, p.116). A política de reflorestamento acompanha esta tendência. No início do século, são criados Hortos Florestais e, com o serviço florestal estruturado, na década de 30 o Estado cria o primeiro Parque Estadual, o do Jaraguá, e se inicia a discussão para a criação do Parque Estadual de Campos de Jordão. Neste período do recém-criado Código Florestal, as primeiras Reservas Estaduais são criadas – Vale do Ribeira e Pontal do Paranapanema – e, nas décadas de 50 e 60, são criados vários Parques e Reservas Estaduais, com destaque na região do Vale do Ribeira para o Parque Estadual da Ilha do Cardoso, Parque Estadual Turístico do Alto Ribeira (PETAR) e Parque Estadual Jacupiranga (PEJ). A década de 70 é considerada estagnada em relação à criação de Unidades de Conservação. Apesar disso, no final da década, em 1977, é criado o Parque Estadual da Serra do Mar, o maior do Estado. Neste período, marcado por mudanças no Código Florestal e em que é centralizada a tomada de decisão em relação às áreas protegidas em nível federal, há mudanças em São Paulo na gestão e criação das Reservas e Parques, passando do Serviço Florestal para o Instituto Florestal a responsabilidade da gestão. Ainda neste contexto, a política do desenvolvimentismo, da incorporação de novas fronteiras agrícolas, reduz o processo de criação destas áreas no território paulista (BRITO, 2000, p. 120). Na década de 80, com a criação da Secretaria de Meio Ambiente, são aprimorados os instrumentos de proteção como os tombamentos da Serra do Mar pelo Conselho do Patrimônio Histórico, Arqueológico, Artístico e Turístico (CONDEPHAAT) e outros diplomas legais trazidos pela Política Nacional de Meio Ambiente de 1981, entre outros.

Um marco para a política de conservação paulista é a criação da Estação Ecológica Juréia - Itatins, já no período da democratização do País, um novo momento onde o movimento ambientalista se fortalece e desenvolve um papel importante no processo de criação da Estação Ecológica. Também é o momento em que os moradores das Unidades de

Conservação se organizam e iniciam um movimento para demonstrar que, em várias Reservas e Parques criados nos períodos anteriores, praticamente todas localizadas no Litoral e no Vale do Ribeira, viviam comunidades tradicionais no seu interior - consideradas invisíveis pelo Estado. É desta época que os conflitos irão se aprofundar.

A partir da década de 80, são criadas as áreas onde as populações podem habitar e viver, como as Áreas de Proteção Ambiental (APAs), as primeiras Reservas de Desenvolvimento Sustentável e a Reservas Extrativistas, período em que se inicia a discussão da importância das populações tradicionais na conservação. Este momento é marcado pela elaboração dos Planos de Gestão de vários Parques Estaduais e a formação dos conselhos que iniciam processo mais democrático de gestão destas UCs. Atualmente, as Unidades de Conservação no Estado de São Paulo – as de uso sustentável e de proteção integral - são geridas pela Fundação Florestal. Esta mudança ocorreu com a criação do Sistema Estadual de Florestas (SIEFLOR).

A história das áreas protegidas no Brasil revela que as populações existentes nas unidades de conservação sempre foram desconsideradas pelos órgãos gestores, questão que começa a ser discutida e enfrentada quando da discussão da elaboração da Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC), que será apresentada a seguir.

O Sistema Nacional de Unidades de Conservação e os Mosaicos

O Serviço Florestal Brasileiro reconhecia apenas os Parques e as Reservas como áreas naturais protegidas. O termo Unidades de Conservação foi usado inicialmente em 1978, no documento Diagnóstico dos Subsistemas de Conservação e Preservação de Recursos Naturais, elaborado por Pádua et al., (BERNARDES et al. 1993, apud Maciel, 2007, p.65). Foi incorporado pelo Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF), que adotou o termo Unidades de Conservação ao definir a política de áreas protegidas no Plano do Sistema de Unidades de Conservação do Brasil em 1979, que já definia categorias de manejo, pois as existentes na época não eram suficientes para atender a variedade de ecossistemas brasileiros. Na revisão do Plano do Sistema de Unidades de Conservação, em 1988, o IBDF encomendou à Fundação Pró-Natureza (FUNATURA), uma organização não governamental influenciada pela visão preservacionista americana (DIEGUES, 1996, p.126), a elaboração de um anteprojeto de lei instituindo um Sistema de Unidades de Conservação, com o objetivo de inserir o sistema numa lei e corrigir os problemas relacionados às categorias de manejo. Este pode ser considerado o início do processo de discussão da lei que se transformaria no SNUC. Após quatro anos de elaboração, o anteprojeto é apresentado em 1992 ao Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), num período de forte influência da Convenção sobre a

Diversidade Biológica (CDB), realizada no Rio durante a ECO-92 e da qual o Brasil é signatário.

(...) Os objetivos desta convenção, a serem cumpridos de acordo com as disposições pertinentes, são a conservação da diversidade biológica, a utilização sustentável de seus componentes e a repartição justa e eqüitativa dos benefícios derivados da utilização dos recursos genéticos, mediante inclusive, o acesso adequado aos recursos genéticos e a transferência adequada de tecnologias pertinente, levando em conta todos os direitos sobre tais recursos e tecnologias, e mediante financiamento adequado (...) (MMA, 2000, p. 11)

Entre os compromissos firmados pela Convenção, um deles é o estabelecimento de sistemas de áreas protegidas visando a proteção de ecossistemas, a promoção do desenvolvimento sustentável em áreas adjacentes às áreas protegidas e o respeito ao conhecimento e às práticas das comunidades locais. O anteprojeto foi analisado e aprovado pelo CONAMA e, em maio de 1992, já na qualidade de Projeto de Lei foi encaminhado ao Congresso Nacional onde permaneceu por oito anos até ser votado, passando por uma série de debates. Em 1994, o deputado e relator Fábio Feldmann apresentou um substitutivo ao Projeto de Lei do SNUC, introduzindo modificações significativas no texto original. Em 1995, novo substitutivo foi apresentado, dessa vez pelo deputado Fernando Gabeira, que procurava resolver o que para ele era o problema central das unidades de conservação: o isolamento político provocado pela falta de participação social e pelo desrespeito aos anseios das populações locais (MACIEL, 2007, p.69):

A principal critica à concepção tradicional das unidades de conservação é a de que essas áreas são criadas e geridas sem a consulta à sociedade, especialmente às comunidades mais diretamente atingidas, vale dizer, aquelas que vivem dentro ou no entorno das unidades. Os parques e reservas permanecem assim isolados, sem se integrarem à dinâmica sócio econômica local e regional (....) O isolamento das unidades de conservação gera uma série de problemas que impossibilitam sua adequada implantação(...) Sem o apoio local, e considerando as referidas crônicas limitações dos órgãos governamentais para uma fiscalização eficaz, torna-se quase impossível, muitas vezes, impedir a depredação dos parques e reservas(....) O que se pode constatar facilmente é que a sociedade, em geral, não conhece e não compreende a importância das unidades de conservação. É sabido que só se valoriza aquilo que se conhece.

Estas questões pautaram todo o processo de discussão ocorrido em inúmeras reuniões que a Câmara, em um procedimento inédito, realizou. Foram feitas seis audiências públicas fora do Congresso para promover um amplo debate sobre o projeto de lei do SNUC nas cidades de Cuiabá, Curitiba, São Paulo, Rio de Janeiro, Salvador e Macapá; audiências públicas onde modificações foram propostas. Neste processo, ressalta-se o debate entre os preservacionistas e os conservacionistas (socioambientalistas):

De um lado temos os que eu chamo de preservacionistas, de outro lado os que podem ser denominados sócio-ambientalistas. Os primeiros crêem que para conservar a natureza é necessário separar áreas naturais e mantê-las sem qualquer tipo de intervenção antrópica (salvo as de caráter técnico e científico, no interesse da própria conservação). As populações que vivem dentro e no entorno da área protegida representam uma ameaça à conservação e devem ser removidas da área e controladas. O Estado deve manter um total e exclusivo controle sobre o processo de criação e manejo das áreas protegidas. Já os sócio-ambientalistas, embora reconheçam que conciliar a conservação com as demandas crescentes das comunidades por recursos naturais é um desafio, entendem que as possibilidades de conservação são mais efetivas quando se trabalha junto com a comunidade local. A criação de uma área protegida deve ser precedida de uma ampla consulta à sociedade e sua gestão deve ser participativa. Uma concepção mais flexível de área protegida facilita a solução de conflitos, a negociação de acordos e o apoio da comunidade local às propostas de proteção da natureza. É preciso atrair, valorizar e apoiar o trabalho do produtor rural e da iniciativa privada em favor da conservação. (Mercadante, 2001)

Tanto os preservacionistas - preocupados com a conservação da diversidade biológica - e os conservacionistas - preocupados com as populações tradicionais, tiveram que enfrentar a bancada ruralista do Congresso, que participava do debate defendendo os seus interesses, contrários à criação de Unidades de Conservação e também contra os mecanismos de limitação de crédito para quem não averbasse a Reserva Legal – proposta contida na primeira versão do projeto de lei que também considerava a Reserva Legal como Unidade de Conservação.

Após todo este processo, o projeto foi aprovado no Congresso em 2000, mas alguns dispositivos foram vetados pela Presidência da República, como por exemplo, a definição de populações tradicionais. Os avanços do projeto foram a própria normatização, com a introdução das novas categorias de Unidades de Conservação para atender à demanda por diferentes modelos de conservação e manejo dos recursos naturais, em função da diversidade ecológica e sociocultural do País; a democratização do processo de criação e gestão de Unidades de Conservação; a instituição dos conselhos consultivos e deliberativos; as consultas previas à criação das UCs; a garantia da participação das comunidades locais na elaboração e execução dos planos de manejo das unidades; e a introdução de mecanismos para a solução dos conflitos crônicos entre as Unidades de Conservação e as populações que vivem dentro dessas áreas, como a posse e o uso das áreas ocupadas pelas populações tradicionais nas Reservas Extrativistas, Florestas Nacionais e Reservas de Desenvolvimento Sustentável - regulados por contrato de concessão de direito real de uso. A lei também garantiu às populações tradicionais residentes em Unidades de Conservação o reassentamento pelo Poder Público, em local e condições acordados entres as partes; além de trazer à tona a figura dos Mosaicos de Unidades de Conservação para a gestão integrada, podendo ser usado como ordenador territorial.

Apesar de não trazer uma definição clara sobre as populações tradicionais, o SNUC colocou estes povos em pauta ao explicitar na lei a existência destas populações. Pelo SNUC, os órgãos governamentais são obrigados a incorporar esta discussão em suas políticas de gestão de áreas protegidas. Esta é a grande virtude da lei que, em conjunto com a definição das categorias, possibilita aos gestores maior respaldo para a mediação dos conflitos e na definição dos usos dos territórios protegidos onde residam populações. O SNUC ordenou e apontou diretrizes para as questões que envolvem a relação entre a conservação e as populações residentes no interior das UCs. Apesar de não oferecer alternativas às comunidades - senão o seu reassentamento - é um significativo avanço a presença dessa questão na lei e em um capítulo específico do decreto nº 42.340/2002, pois, anteriormente, a despeito de inúmeras unidades terem populações residentes, esse assunto não era sequer tratado pelos documentos oficiais, nem as populações eram mencionadas nos planos de manejo. Até que seja possível efetuar o reassentamento, “serão estabelecidas normas e ações específicas destinadas a compatibilizar a presença das populações tradicionais residentes com os objetivos da unidade, sem prejuízo dos modos de vida, das fontes de produção de alimentos e dos locais de moradia destas populações, assegurando-se a sua participação na elaboração das referidas normas e ações”.

A lei traz, ainda, um capítulo destinado às Reservas da Biosfera. Trata-se de um modelo de gestão integrada de uma área com múltiplos objetivos, como a proteção da biodiversidade, o uso sustentável dos recursos naturais, o desenvolvimento de pesquisas, a educação ambiental e a melhoria da qualidade de vida das populações.

Categorias de UCs no SNUC

O SNUC divide as categorias de Unidades de Conservação federais em dois grandes grupos: proteção integral e uso sustentável. O grupo de proteção integral é formado por cinco diferentes categorias: Estação Ecológica, Reserva Biológica, Parque Nacional, Monumento Natural e Refúgio de Vida Silvestre. Já no grupo de uso sustentável, as categorias são: Área de Proteção Ambiental, Área de Relevante Interesse Ecológico, Floresta Nacional, Reserva Extrativista, Reserva de Fauna, Reserva de Desenvolvimento Sustentável e Reserva Particular do Patrimônio Natural. O quadro abaixo apresenta as unidades de conservação, as categorias e suas finalidades, conforme o SNUC (BRASIL, 2000).

Grupo Categoria Finalidade

Proteção Integral

Estação Ecológica Preservação da natureza e realização de pesquisas científicas Reserva Biológica Preservação integral da biota e demais atributos naturais Parque Nacional Preservação de ecossistemas naturais de grande relevância

ecológica e beleza cênica.

Monumento Natural Preservação de sítios naturais raros, singulares ou de grande beleza cênica.

Refúgio de Vida Silvestre

Proteção de ambientes naturais.

Uso Sustentável

Área de Proteção Ambiental

Proteger a diversidade biológica, disciplinar o processo de ocupação e assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais.

Área de Relevante Interesse Ecológico

Manter ecossistemas e regular o uso da área

Floresta Nacional Uso múltiplo sustentável dos recursos florestais e pesquisa científica

Reserva Extrativista Proteger o meio de vida e a cultura das populações extrativistas tradicionais.

Reserva de Fauna Estudos técnicos científicos sobre manejo econômico sustentável dos recursos faunísticos.

Reserva de Desenvolvimento Sustentável

Preservar a natureza, assegurar condições para reprodução e melhoria dos modos e da qualidade de vida e da exploração dos recursos naturais das populações tradicionais.

Reserva Particular do

Patrimônio Natural Conservar a diversidade biológica. Quadro 01 - Categorias de unidades de conservação criadas pelo SNUC