La compréhension de l’implicite

processo, ainda em curso, das reformas do setor elétrico brasileiro, com o intuito de avaliar a atuação do governo no exercício de sua função social, onde se inclui a busca pela universalização dos serviços públicos, inclusive o atendimento de energia elétrica.

Nota-se que os investimentos em setores de infra- estrutura ocupam uma posição central na estratégia de desenvolvimento, a partir da qual almeja-se a transição de uma economia essencialmente agrário- exportadora para uma economia industrializada, através do aproveitamento das dinâmicas sinérgicas dos setores de infra-estrutura com as indústrias metal- mecânicas, petroquímicas, de bens de capital e de bens de consumo duráveis. De fato, nos países de industrialização tardia, a modernização econômica é vista como a porta de saída do círculo vicioso da pobreza e do subdesenvolvimento (ALVEAL, 1998).

No processo de eliminação dos gargalos estruturais ao desenvolvimento, a predominância da intervenção estatal na construção da infra-estrutura nacional foi notável, especialmente nas economias de industrialização tardia. Inspirada pelas teorias keynesianas (prestigiadas após a superação da Grande Depressão norte-americana nos anos 30), a concepção do Estado, como agente propulsor do desenvolvimento, passou a direcionar as estratégias nacionais no pós-guerra (ALVEAL, 1998).

Este novo arcabouço teórico, centrado na noção do Estado do bem-estar (welfare state), enfatizava a responsabilidade estatal pela provisão dos bens e serviços necessários à manutenção de uma vida digna para a população. A conferência de Bretton Woods veio ratificar a importância do papel do Estado no incentivo ao desenvolvimento interno, ainda que, no âmbito das relações externas fosse preconizada a doutrina liberal do laissez-faire. Na perspectiva conceitual do Banco Mundial, organismo criado durante a

Conferência27 de Bretton Woods, cabia ao Estado o papel de agente desencadeador e propulsor da criação da infra-estrutura básica para o aparecimento da indústria, tendo em vista a escala de investimentos necessários a uma iniciativa de tal monta (OLIVEIRA, 2001).

Esse redirecionamento das estratégias dos países em desenvolvimento estava em sintonia com o cenário financeiro internacional dos anos 50, caracterizado pela abundância de recursos a taxas de juros acessíveis. Finda a reconstrução européia, o Banco Mundial buscou redirecionar suas atividades, centrando suas ações no auxílio aos países em desenvolvimento, de fato de fundamental importância (OLIVEIRA, 2001). Durante duas décadas, até os anos 70, a maior parcela do influxo de recursos provenientes do Banco Mundial para o Brasil destinou-se ao setor de energia, o que demonstra a importância desse setor na estratégia de desenvolvimento brasileira (Tabela 4.1).

TABELA 4.1: Empréstimos do Banco Mundial para o setor de energia versus empréstimos totais (Brasil 1949–89).

Períodos US$ Mil % do Total US$ Mil

1949-59 239,053,6 89,5 267.034,7 1960-69 274.606,3 76,4 359.308,3 1970-79 812.919,4 23,7 3.431.703,3 1980-89 1.934.911,6 18,7 10.351.876,4 Energia Total 1949-89 3.261.490,9 22,6 14.409.922,7 Fonte: OLIVEIRA (1998) - p. 17.

Ainda conforme Oliveira (2001), outros fatores que viabilizaram a realização de pesados investimentos em infra-estrutura no Brasil até a década de 70, foi a favorável situação financeira interna, que permitiu ao Governo financiar obras grandiosas com recursos da União e o autofinanciamento das empresas de serviços públicos, que se deu por meio da fixação de tarifas

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Durante a conferência de Bretton Woods, foram criados o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Mundial (Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento – BIRD), ambos por sugestão de J. M. Keynes. Inicialmente, o Banco Mundial tinha a função de financiar a reconstrução européia, passando posteriormente a focalizar o auxílio às nações menos desenvolvidas.

reais. Como resultado a capacidade de geração elétrica instalada no país saltou para mais de 11.000 mW em 1970, ou cerca de 8,5 vezes a capacidade instalada em 1945.

Dessa forma, desde a consolidação do modelo institucional do setor elétrico brasileiro em 1964, o Estado incumbiu-se das funções de investidor, proprietário e operador de ativos, em sintonia com o ambiente ideológico predominante e as condições financeiras e macroeconômicas, sustentando os riscos inerentes a essas atividades. Cabe salientar que a eletrificação rural despontou no Brasil em maio de 1923, no município de Batatais, São Paulo, quando o Sr. João Nogueira de Carvalho fez o primeiro pedido de instalação de energia elétrica à Indústria Ignarra Sobrinho & Cia. (que mais tarde criou a Companhia Paulista de Eletricidade), para alimentar uma máquina agrícola em sua fazenda (HULSCHER &FRAENKEL, 1994).

Após essa iniciativa pioneira, vários outros fazendeiros celebraram contratos idênticos com a concessionária de Batatais. O conflito entre a eletrificação rural e a urbana tornou-se patente já no início da eletrificação rural no Brasil. Após a crise de 1929, a concessionária do município de Batatais foi obrigada a elevar a tarifa de energia de seus clientes rurais. Em função disso, doze consumidores rurais entraram com uma ação judicial contra a empresa, com base em uma lei protecionista da zona urbana, de 1909. Este acontecimento colocou em pauta o confronto entre a eletrificação rural e a urbana, evidenciando a baixa atratividade da eletrificação rural para as concessionárias, devido a uma relação custo-benefício desfavorável. Além disso, incitou a discussão da questão tarifária, demonstrando que a eletrificação rural pode ser inviabilizada se não for instituída nenhuma forma de subsídio cruzado entre as diferentes classes de consumidores (JUCÁ 1998).

Segundo Jucá (1998) a eletrificação rural abre amplas possibilidades de aproveitamento dos encadeamentos sistêmicos inerentes aos processos de desenvolvimento integrado. Entretanto, o processo decisório

central mostrou-se insensível aos impactos sistêmicos da eletrificação e à importância do desenvolvimento local, como ficou evidenciado pela estreiteza das soluções adotadas, que priorizaram o atendimento a regiões rurais economicamente dinâmicas, quase exclusivamente através da extensão da rede.

Assim, a desarticulação entre os programas de eletrificação e a política de desenvolvimento limitou efeito da penetração da energia no campo. No caso do setor elétrico, diferentemente do que ocorreram em diversos outros setores produtivos básicos como petróleo, siderurgia e mineração, a intervenção do Estado foi um processo mais complexo porque o setor já se havia organizado desde os primeiros anos do século e estava nas mãos do capital estrangeiro. No plano federal, a intervenção do Estado no setor elétrico foi marcada desde o início dos anos 40 pela necessidade de um planejamento global do setor que desse conta tanto da expansão da capacidade de produção quanto, e principalmente, da possibilidade de financiamento desse processo (JUCÁ, 1998).

Com essa orientação foi elaborado o primeiro Plano28 Nacional de Eletrificação (proposto originariamente por Vargas) que identificava a necessidade de integrar regiões elétricas através de sistemas de transmissão e estimava o volume dos recursos necessários ao investimento. Incluía a formação de um Fundo Nacional de Eletricidade (FNE.), a criação da ELETROBRAS (à semelhança da Petrobrás), e previa forte articulação com o setor nacional produtor de bens de equipamentos elétricos.

Com a criação da Eletrobrás, em 1961, e de novos mecanismos de financiamento é que se implementa uma política centralizada de expansão do setor de energia com a definição de um quadro institucional onde a ELETROBRÁS funcionaria como empresa holding do setor. Previu-se, também,

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No início dos anos 40, com uma missão norte-americana chefiada por Morris Cooke, o Brasil entra em contato com o planejamento no plano nacional. O diagnóstico efetuado mostra que um dos principais pontos destrangulamento da economia brasileira era o setor elétrico. Posteriormente. no Governo do Marechal Dutra foi elaborado o Plano SALTE, a primeira tentativa de planejamento, que previa solução para problemas de energia elétrica, também considerados vitais. Também a missão Abbink, quase uma continuação da missão Cooke, apontava estrangulamentos no setor de energia elétrica.

que ela na prática tornasse a principal formuladora da política setorial até que a crise energética dos anos 70 viesse alterar este quadro institucional (JUCÁ 1998).

A consolidação da presença do Estado no setor elétrico deu-se a partir de 1964, no contexto das mudanças políticas ocorridas quando os militares assumiram o poder. Segundo Bresser Pereira (1983), o modelo de desenvolvimento econômico adotado pelos militares não diferia muito daquele que vinha sendo adotado na década de 1950. Nele estão presentes a continuidade do processo de substituição de importações, a ampliação da participação do Estado nas atividades econômicas, a modernização administrativa principalmente através das empresas estatais. Segundo Medeiros et al (1992), essas políticas, aliadas a uma conjuntura favorável para a obtenção de empréstimos externos devido ao grande fluxo de recursos disponíveis no mercado financeiro internacional, possibilitaram ao Estado constituir-se no principal agente de financiamento e executor da política de infra-estrutura que viabilizou o processo de desenvolvimento acelerado que ficou conhecido como “milagre brasileiro”.

Neste contexto, o setor elétrico foi beneficiado por diversas formas. Com o Decreto Nº. 54.936 de novembro de 1964, permitiu-se a correção da tradução monetária do valor original dos bens do ativo imobilizado. Com isso, colocou-se um fim na velha discussão entre privatistas e nacionalistas. A partir dessas condições viabiliza-se a acelerada expansão do sistema elétrico nacional, que trouxe importantes efeitos multiplicadores para toda a economia, como a elevação da demanda para as indústrias de bens intermediários, a construção civil e as indústrias de bens de capital (MEDEIROS et al, 1992). Dessa forma, o setor elétrico no momento em que se desverticaliza e se privatiza, contribuiu substancialmente para viabilizar o processo de industrialização, mas gera como decorrência A POLÍTICA URBANO-INDUSTRIAL e as suas maléficas conseqüências

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média, sustentada pelo vertiginoso crescimento de produção de eletricidade que, por sua vez, gerou crescentes investimentos (taxas de 16% a.a., em média, no mesmo período”. (MEDEIROS et al, 1992, p.49). No que se refere a expansão

física, o crescimento do setor elétrico brasileiro na década de 60 buscou uma maior integração técnica entre os serviços estaduais através da montagem de uma interconexão do sistema elétrico.

Esta integração que já havia sido proposta desde a década de 50, pela CANAMBRA (um consórcio de planejamento formado por empresas canadense, americana e brasileira, ainda durante o Governo Vargas), objetivava a um planejamento integrado, realizado com base em estudos detalhados. (Medeiros et al, 1992) Na prática, esta interligação se inicia em 1963 com a Usina de Furnas que estabeleceu a ligação elétrica de grande porte entre Minas Gerais, São Paulo e Rio de Janeiro, através de linhas de alta voltagem. Ainda na década de 1960 surgiram novas interligações como as das Usinas de Jupiá e Ilha Solteira, através da construção de um tronco de transmissão que cruzou o Estado de São Paulo. “A interligação dos sistemas elétricos passou a ser

a tônica do setor elétrico brasileiro compreendendo regiões cada vez mais amplas e um número crescente de concessionárias, desta forma, a produção mais racional de energia. Conseqüentemente, possibilitou a redução global de custos, irrigando o país de energia elétrica barata, o que propiciaria o crescimento econômico obtido”

(MEDEIROS et al, 1992, p.53).

Segundo Medeiros, a expansão do setor elétrico brasileiro prosseguiu no início dos anos 70, amparada pela atmosfera de otimismo econômico que predominava no país e nas concepções estratégicas do II Plano Nacional de Desenvolvimento. O plano visava no que se refere a questões de infra-estrutura, possibilitar a produção dos principais insumos básicos - petróleo, aço e energia elétrica e pretendia também gerar encomendas de máquinas e equipamentos às indústrias locais de bens de capital.

O governo implantou o II PND (Plano Nacional de Desenvolvimento) que tinha por objetivo possibilitar a produção dos principais insumos básicos, como petróleo, aço e energia elétrica. Buscar-se-ia, com isso, proporcionar a continuidade do crescimento da economia, especialmente através

da obtenção de financiamentos no mercado internacional e do apoio nas empresas estatais (MEDEIROS et al, 1992). Numa época de retração no ritmo de investimento privado, o Estado e suas empresas foram os responsáveis pela manutenção, durante certo tempo, dos níveis de desenvolvimento. Projetos como Itaipu29, Tucuruí, o Programa Nuclear e a Ferrovia do Aço foram concebidos no escopo do plano. No entanto, as autoridades brasileiras desconsideraram a profundidade do movimento de contração da economia mundial, e o processo inflacionário e de endividamento externo começou a ficar fora de controle do país.

Com a crise da dívida em 1981-82, e o interrompimento dos fluxos de financiamento, o Brasil entrou em uma recessão que levou a uma rápida ampliação da dívida interna. Desta forma, na década de 80, há uma substancial redução da capacidade do Estado mobilizar recursos para investimentos (Medeiros, 1993).

Conforme explana Orselli (1989), nos anos 80, com o grave aumento das taxas de juros no mercado internacional e as maiores dificuldades para obter empréstimos internacionais, as empresas passam a tomar empréstimos no mercado financeiro doméstico visando cumprir os compromissos anteriormente assumidos (serviços da dívida) e concluir os empreendimentos em andamento.

Assim, com a simultânea redução das tarifas, já mencionada, e a recessão que a partir de 1981, caracterizou a economia brasileira, a situação do setor foi se tornando cada vez mais dramática. Como a influência política estadual aumentou, mas as receitas continuaram a cair, principalmente devido à contenção tarifária e a não realização do mercado (que serviu para

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A construção da Usina de ltaipú foi um marco efetivo no desenvolvimento do setor elétrico. A lei de Itaipu de 1973 delegou enorme poder à Eletrobrás. Ao estabelecer prioridade para a obra, definia o quanto cada empresa deveria adquirir de energia elétrica quando a construção tivesse terminado. Até a lei de Itaipu eram negociados diretamente entre as empresas supridoras e distribuidoras. A lei de Itaipu muda esta prática. Impõe uma subordinação de todas supridoras aos interesses de ltaipú. Assim o DNAEE e a Eletrobrás passam a agir cartorialmente com relação as vendas de energia elétrica e com relação a concessão de novas vendas.

justificar os planos de expansão e as novas obras), a inadimplência se generalizou entre as empresas elétricas estaduais.

Muitas concessionárias foram deixando de pagar a própria energia comprada e, em alguns casos, não recolhendo os tributos arrecadados dos consumidores, numa nítida perda de eficiência que se refletiu no setor como um todo. (Medeiros et al, 1992). Assim, ao longo dos anos 80, o setor foi perdendo gradativamente a eficiência que caracterizou a intervenção federal desde sua origem.

Conforme Orselli, (1989), as graves discordâncias entre as concessionárias estaduais e a Eletrobrás e os rígidos controles orçamentários exercidos pelas áreas econômicas do governo federal, levaram a que a tomada de decisões fosse realizada externamente ao setor. Além deste problema, com as grandes obras, surgiu no sistema elétrico, pelo lado da oferta, um conjunto de empreiteiras, firmas de engenharia, empresas de consultoria e fabricantes de equipamentos que passaram a ter grande interesse na expansão acelerada do parque produtor de energia, por dependerem das obras estatais para as suas ações empresariais. (ORSELLI, 1989).

Assim, sob a ameaça constante de falta de energia e sempre com argumentos “tecnicamente justificados”, (MEDEIROS et al, 1992, p.86) a necessidade de expansão do sistema elétrico passa a ser um fim em si. Neste ponto, a associação entre os interesses profissionais dos quadros técnicos setoriais, os interesses dos entes privados ligados ao setor na manutenção da efervescência dos negócios, e o interesse dos responsáveis pela política econômica do governo em manter os níveis de investimento, contribuiu para a manutenção do plano de obras inalterado na maior parte da década de 80. O setor elétrico entra na década de 1990 com uma situação bastante delicada.

O Estado não tem mais condições de investir no setor, suas empresas se vêem endividadas, sem poder dar continuidade aos planos de expansão. A possibilidade de falta de energia, desde o início da década,

passa a ser também uma realidade. A resolução dos problemas financeiros das empresas elétricas deverá passar por um ajuste patrimonial, e as privatizações se apresentam como uma das alternativas ideais para que isto ocorra. (ORSELLI, 1989).

A execução da reforma do setor elétrico pensada no início dos anos 90 foi bastante complexa e controvertida. Além do programa de desestatização ter sido iniciado antes da realização da regulamentação específica do setor, várias questões contribuíram para o andamento confuso dos processos de reforma institucional: conflito entre o BNDES e a ELETROBRÁS sobre o controle dos recursos, o contato e o programa do gás da Bolívia, compreendendo o gasoduto principal e a discussão sobre a sua localização e extensão para o sul.

Um dos mais sérios agravantes surgidos na execução da reforma do setor elétrico foi a total ausência de estratégias de longo prazo, que no passado foi uma das principais características do setor. Com isso, os agentes que atuam no setor, principalmente a iniciativa privada, ficam sem referências claras de suas atuações, o que contribui para a não ampliação dos investimentos. As dificuldades que enfrentou o programa de desestatização no final dos anos 90, acentuadas pela escassez da oferta de energia que já era pressentida desde o momento de sua implantação, foram ampliando o risco de não atendimento do mercado. 30 Dessa forma, começam a desintegrar-se também, os critérios prudentes de controle do sistema elétrico até então estabelecidos pelo sistema estatal com planejamento centralizado.

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O proprietário de uma fazenda arcou com todas as despesas de construção da linha, instalações e custos de manutenção (JUCÁ 1998). Naquela época, o preço da energia era calculado em função da carga instalada, sendo medido em cavalos- ano e, posteriormente, em cavalos-mês. Não eram fixadas tarifas de fornecimento de energia ao meio rural, pois não havia medição do consumo de energia elétrica (JUCÁ 1998). A Justiça deu parecer favorável à concessionária de Batatais, com base nos seguintes fatores: (i) o cálculo da tarifa de energia elétrica está subordinado aos seguintes fatores: custo de produção, custo de transporte, custo da distribuição e lucros; (ii) o atendimento aos consumidores rurais requer a construção de linhas extensas, com alto índice de perdas de energia e despesas extras de manutenção; (iii) as pequenas propriedades têm um consumo muito pequeno, tornando nula, ou quase nula a compensação em favor das empresas fornecedoras de energia elétrica (JUCÁ, 1998).