3.1.1. A Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE) No final de 2003, o governo Lula divulgou o documento contendo as li- nhas gerais da Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE). Seu objetivo declarado é incentivar a mudança do patamar competitivo da indústria brasileira com base na diferenciação e inovação de produtos58. Nesse documento, procura-se diferenciar a PITCE tanto das políticas industriais dos anos 60 e 70, cujo foco era a expansão da capacidade física do parque indus- trial, como da política de estímulo à competitividade dos anos 90, desvincula- da de uma política de desenvolvimento industrial. Além da inovação e do
56 Para uma descrição detalhada da Lei de Informática, ver Anpei ( 2004). 57 Salerno (2004)
desenvolvimento tecnológico, são identificados como eixos horizontais da PITCE: a inserção externa e a modernização industrial.
O documento básico da nova política industrial também identificou suas prioridades "verticais", as quais foram denominadas como opções estratégicas: semicondutores, software, fármacos e medicamentos e bens de capital. É verdade que as atividades escolhidas representam uma pequena parcela da estrutura industrial brasileira e que só devem ter impacto agregado significativo em prazo muito longo. Mas é inegável seu caráter estratégico, tendo em vista que podem ser consideradas como geradoras e transmissoras de progresso técnico para o conjunto da indústria59. Também cabe chamar atenção para as chamadas atividades portadoras de futuro incluídas na PITCE, Biotecnologia, Nanotecnologia e Biomassa, percebidas como capazes de gerar oportunidades para a indústria num horizonte de longo prazo, com base na competência científica acumulada pelo país em áreas correlatas.
Aspecto central do diagnóstico que serviu de base à construção da PITCE é o reconhecimento das lacunas do aparato institucional dedicado ao desenvolvimento tecnológico e da insuficiência dos instrumentos de estímulo à inovação. Para enfrentá-las, o documento aponta para a necessidade de: estru- turar o Sistema Nacional de Inovação; fortalecer as instituições públicas e pri- vadas de pesquisa e de serviços tecnológicos; definir um modelo adequado de leis de incentivo; e reestruturar os institutos de pesquisa.
No detalhamento das linhas de ação da PITCE, divulgado em março de 2004, um dos destaques foi o conjunto de novos programas no campo da Tecnologia Industrial Básica (TIB)60: o Programa Nacional de Revigoramento da Rede Brasileira de Metrologia; o Programa Brasileiro de Certificação Florestal; o Programa de Certificação de Produtos; Implantação de Laboratório de Metrologia Química; e a Implantação de Laboratório de Metrologia de Materiais. Esses programas, contudo, não previam recursos de investimentos e suas metas eram bastante genéricas, tais como: dar maior competitividade e quali- dade aos produtos; aumentar a competitividade de pequenas e médias empre- sas; aumentar a competitividade dos produtos brasileiros etc61.
Também foram detalhadas medidas voltadas às opções estratégicas da PITCE. Entre as medidas voltadas para semicondutores, destacam-se: a adoção de um Regime Aduaneiro Especial; a implantação do Laboratório Nacional de Tecnologia Industrial em micro e nanotecnologia; o estabelecimen- 59 Iedi (2006).
60 A Tecnologia Industrial Básica (TIB) engloba a metrologia, a normalização, a regulamentação téc- nica e a avaliação da conformidade (inspeção, ensaios, certificação etc.). Em termos amplos, a TIB envolve ainda os serviços de informação tecnológica, tecnologias de gestão e propriedade intelectual, genericamente referidos como serviços de infra-estrutura tecnológica.
to do Programa de Recursos Humanos em microeletrônica, com ênfase no Pólo Industrial de Manaus; e o incentivo à produção de chips, por meio de uma linha de crédito do BNDES, de R$ 10 milhões e prazo de financiamento de 18 meses62.
Tendo em vista as dificuldades da concorrência e a elevada escala dos investimentos requeridos para a montagem de empreendimentos de maior porte no setor, o pacote de medidas voltado para semicondutores teve obje- tivos bem mais modestos do que no passado. Pode-se dizer que essas medi- das estão mais orientadas para o desenho de circuitos integrados do que para a produção propriamente dita63. Ainda assim, os recursos previstos parecem bastante tímidos para alcançar os objetivos propostos.
Para software, as principais medidas incluíram o estabelecimento: do novo PROSOFT (Programa para o Desenvolvimento da Indústria Nacional de Software e Serviços Correlatos), que corresponde a linha de financiamento do BNDES voltada à produção, comercialização e exportação de software; do Programa Nacional de Certificação em Software e Serviços, destinado a capa- citar instituições nacionais para realizar certificação; e do Programa de Exportação de Software e Serviços, que visa desenvolver ações e projetos de outsourcing, plataformas de exportação e consórcios de empresas com vistas a ampliar a penetração de software brasileiro no mercado internacional;
Neste caso, provavelmente devido ao menor volume de recursos exigi- dos, à intensiva utilização de recursos humanos e à relativa capacitação nacional no setor, os formuladores da política parecem apostar mais na possi- bilidade de o Brasil ocupar um espaço no cenário internacional tanto na pro- dução como na comercialização de software. No entanto, ainda está ausente a percepção de que as empresas de software, em sua grande maioria empresas de pequeno porte, ressentem-se de estrutura empresarial e de capital para alcançar os mercados mais dinâmicos64. Isso requereria medidas mais ousadas de estímulo à fusão e aquisição entre empresas do setor.
Essa preocupação aparece apenas para o setor de fármacos e medicamentos, que previu uma linha especial de financiamento do BNDES para a produção de medicamentos, insumos e conexos, estímulo de atividades de pesquisa e para a incorporação, aquisição e fusão de empresas (PROFAR- MA). Cabe destacar ainda duas iniciativas: a modernização dos laboratórios oficiais, com investimentos do Ministério da Saúde em 10 laboratórios; e a Regulamentação da Anvisa, para atender de forma mais adequada às neces- sidades do setor.
62 Desenvolvimento, da Indústria e do Comércio Exterior, http://www.desenvolvimento.gov.br/arqui- vo/ascom/imprensa/20040331PlanoPoliticaIndustrial.
63 Iedi (2006) 64 Iedi (2006)
Vale ressaltar o acerto da prioridade desse programa ao estímulo à aquisição e fusão de empresas, num contexto em que se observa, no plano internacional, uma onda de fusões e aquisições no setor com o objetivo de ampliar as economias de escala e otimizar os investimentos em P&D. A parceria entre empresas e universidades e institutos de pesquisa também é um dos ca- minhos para o setor empresarial investir mais em pesquisa e desenvolvimento.
Ainda assim, as medidas parecem muito tímidas frente aos desafios colocados para o setor de fármacos. Não são definidas claramente as priori- dades da política setorial e tampouco são identificadas as oportunidades mais visíveis para orientar as estratégias competitivas das empresas brasileiras. Em particular, não se observa qualquer esforço de articulação da política industrial com a política de compras estatais de medicamentos, num setor em que é cru- cial a importância do setor público como comprador.
Finalmente, no que diz respeito ao setor de bens de capital, não estão contempladas medidas de política tecnológica, prevendo-se apenas duas ini- ciativas gerais, a primeira delas a criação de linha de financiamento para bens de capital sob encomenda e a segunda, a desoneração do IPI de máquinas e equipamentos.
Mesmo levando em conta que a nova política industrial tem pouco tempo de existência, pode-se dizer que ela não conseguiu avançar além de um conjunto de proposições genéricas. Em grande parte, isso reflete o relativo descompasso entre a agenda microeconômica da inovação e o ajuste macro- econômico do país, que não favorece a expansão do investimento produtivo e tende a dificultar um ritmo de crescimento mais acelerado, em particular devi- do às elevadas taxas de juros reais. Também é importante destacar que a refor- mulação do arranjo institucional, que contemplou a criação da Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI) e do Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial (CNDI), não parece ter sido capaz de dar uma resposta eficaz às reconhecidas dificuldades de articulação e coordenação dos atores envolvidos na formulação e execução da política industrial e tec- nológica no âmbito do aparelho de Estado.
Não obstante, sob o amparo da nova política industrial foram desen- volvidas iniciativas de política tecnológica relevantes pelo seu impacto poten- cial tanto na criação de um ambiente propício à inovação como no suporte dire- to às empresas. Entre elas, destacam-se: a aprovação e regulamentação da Lei de Inovação, o estabelecimento da nova legislação de incentivos, a ampliação do mecanismo de subvenção e a introdução de um novo modelo de gestão dos recursos dos fundos setoriais, as quais serão objeto de análise mais detalhada a seguir.
3.1.2. A Lei de Inovação
A Lei n. 10.973, conhecida como Lei de Inovação, foi sancionada em dezembro de 2004 e regulamentada em outubro de 2005 pelo Decreto n. 5.563. A nova Lei foi organizada em torno de três eixos: a constituição de um ambiente propício à construção de parcerias entre as universidades, institutos tecnológi- cos e empresas; o estímulo à participação de institutos de ciência e tecnologia no processo de inovação; e o estímulo direto à inovação na empresa.
No que diz respeito ao primeiro eixo, a Lei abre espaço para o compar- tilhamento de infra-estrutura, equipamentos e recursos humanos das Instituições Públicas Científicas e Tecnológicas (ICT) com micro e pequenas empresas para atividades voltadas à incubação, além de permitir a utilização de laboratórios, equipamentos, instrumentos, materiais e demais instalações dessas entidades por empresas nacionais e organizações de direito privado sem fins lucrativos voltadas para atividades de pesquisa. No mesmo capítulo da Lei, a União e suas entidades também são autorizadas a participar minori- tariamente do capital de empresa privada de propósito específico que vise ao desenvolvimento de projetos científicos ou tecnológicos para obtenção de pro- duto ou processo inovadores.
Em relação ao segundo eixo, a Lei de Inovação flexibilizou as regras para que as ICT possam participar da execução de projetos de desenvolvimen- to científico e tecnológico conjuntos com o setor privado. Os principais pontos contemplados nesse tópico são: a permissão para que as ICT possam nego- ciar com as empresas, por meio de contratos de licenciamento de tecnologias, os resultados gerados pelos projetos de parceria; a previsão de que as insti- tuições e os pesquisadores envolvidos possam receber rendimentos pelo desenvolvimento das tecnologias que vierem a ser utilizadas pelas empresas a partir do projeto de parceria; e a autorização para que pesquisadores e docentes se licenciem (sem vencimentos) das suas atividades nas ICT para participarem de atividades privadas que visem o lucro, mantendo durante o período de licença o vinculo com suas instituições de origem.
No que tange ao estímulo direto às empresas, a Lei de Inovação prevê a concessão de financiamento público, a subvenção econômica e a partici- pação societária em empresas. Embora esses mecanismos não constituíssem uma novidade no âmbito do fomento governamental às atividades de P&D, é importante sublinhar que a nova Lei, enquanto resultado de um amplo debate, reforçou o caráter estratégico da inovação para o país e legitimou a aplicação de recursos públicos diretamente nas empresas industriais. Além disso, ela estabeleceu alguns princípios gerais importantes em relação: aos direitos de propriedade dos resultados gerados em projetos de parceria; à contrapartida privada nos projetos que envolvem financiamentos sem retorno; e à transparên- cia das informações na aplicação de recursos públicos.
Ademais, há uma novidade interessante no uso do poder de compra do Estado para estimular a inovação nas empresas brasileiras. A Lei de Inovação admite a possibilidade de que entidades da administração direta contratem empresas, consórcio de empresas e entidades nacionais de direito privado sem fins lucrativos voltadas para atividades de pesquisa, de reconhecida capaci- tação tecnológica no setor, para a realização de atividades de P&D que envolvam risco tecnológico, para solução de problema técnico específico ou obtenção de produto ou processo inovador de interesse público. Esse disposi- tivo viabiliza a contratação do desenvolvimento de tecnologias e não simples- mente a compra de bens e serviços por essas entidades.
A Lei de Inovação previa o envio ao Congresso Nacional, no prazo de 120 dias, de projeto de lei da União concedendo incentivos fiscais para a ino- vação nas empresas. Entretanto, isso não ocorreu. Os novos incentivos foram incluídos na Lei n. 11.196, sancionada em novembro de 200565.