O sistema de planeamento territorial português está estabelecido na Lei de Bases Gerais da Política Pública de Solos, de Ordenamento do Território e de Urbanismo, LBPSOTU, (Lei nº 31/2014, de 30.05, alterada pela Lei nº 74/2017, de 16.08), o qual é regulamentado por dois outros diplomas: o regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial, RJIGT10 e o regime
jurídico da urbanização e edificação, RJUE11 . O RJIGT estabelece o objecto, as normas relativas
aos conteúdos material e documental e os procedimentos de elaboração, alteração, revisão, suspensão e execução dos instrumentos de gestão territorial, e o RJUE estabelece os procedimentos de licenciamento das operações urbanísticas. A LBPSOTU e o RJIGT destacam-se pela sua importância na definição dos princípios gerais, dos objectivos e das características do sistema de ordenamento territorial, bem como pela sua interferência no planeamento e gestão das águas. A LBPSOTU pretende reforçar a integração das políticas no território, a eficácia dos mecanismos de execução dos planos, a agilização das condições de realização das operações urbanísticas, e a promoção da equidade e a coesão social e territorial. Entre outros, são objectivos desta política aumentar a “resiliência do território aos efeitos decorrentes de fenómenos climáticos extremos (…)”; e “evitar a contaminação do solo, (…), a fim de garantir a salvaguarda da saúde humana e do ambiente” (art. 2º).
O sistema de planeamento do território até à entrada em vigor da LBPSOTU, estava definido pela Lei de Bases da Política Ordenamento do Território e Urbanismo12 (LBPOTU) e esta regulamentada
pelo RJIGT13. A publicação da LBPOTU, em 1998, marcou uma nova fase da política de
ordenamento do território. As principais características dos sistemas de planeamento do território, estabelecidos pela anterior e pela actual Lei de Bases apresentam-se sistematizadas na tabela 4.3. Algumas alterações são registadas entre os dois sistemas de planeamento, nomeadamente no que respeita ao âmbito e categorias dos instrumentos de gestão territorial (IGT). Enquanto a LBPOTU organizava o sistema de gestão territorial (SGT) em três âmbitos de planeamento distintos o qual era concretizado através de quatro principais categorias de IGT, a atual LBPSOTU, apesar de introduzir mais um âmbito de intervenção, reduz para duas as categorias dos IGT, mas introduz uma maior variedade destes instrumentos.
10 Decreto-Lei nº 80/2015, de 14.05 11 Decreto-Lei nº 136/2014, de 9.09
12 Lei n.º 48/98, de 11 de agosto, alterada pela Lei n.º 54/2007, de 31 de agosto
Tabela 4.3 - Principais características dos sistemas de planeamento do território, definidos pela anterior e actual Lei de Bases.
Lei n.º 48/98, de 11.08 LBPOTU Lei nº 31/2014, de 30.05 LBPSOTU Objectivos da política e do SGT (entre outros)
- Assegurar o aproveitamento racional dos recursos naturais (art. 3º)
- Promover a valorização integrada das diversidades do território nacional (art. 3º) - Acautelar a protecção da população, prevenindo os efeitos de catástrofes naturais ou da acção humana (art. 3º)
- Preservar e defender os solos com aptidão natural ou aproveitados para actividades agrícolas, pecuárias ou florestais (art. 6º); - Assegurar a salvaguarda dos valores naturais, garantindo que, os recursos hídricos, as zonas ribeirinhas, a orla costeira, as florestas e outros locais com interesse particular para a
conservação da natureza constituem objecto de protecção compatível com a normal fruição pelas populações das suas pontencialidades específicas e que os solos são utilizados por forma a impedir a sua contaminação ou erosão (art. 6º)
- Valorizar as potencialidades do solo (art. 2º)
- Aumentar a resiliência do território aos efeitos decorrentes de fenómenos climáticos extremos, combater os efeitos da erosão, minimizar a emissão de gases com efeito de estufa e aumentar a eficiência energética e carbónica (art. 2º) - Evitar a contaminação do solo (art. 2º) - Prevenir riscos coletivos e reduzir os seus efeitos nas pessoas e bens (art. 2º); - Salvaguardar e valorizar a orla costeira, as margens dos rios e as albufeiras (art. 2º); - Garantir a preservação e defesa de solos com potencialidade para aproveitamento com actividades agrícolas, pecuárias ou florestais, de conservação da natureza, de turismo e lazer, de produção de energias renováveis ou de exploração de recursos geológicos, de modo a que a afetação daqueles solos a outros usos se restrinja às situações em que seja efetivamente necessária e se encontre devidamente comprovada (art. 37º)
Princípios do planeamento
Os princípios gerais incluem, sustentabilidade e solidariedade intergeracional, economia, coordenação, subsidiariedade, equidade, participação, responsabilidade,
contratualização, segurança jurídica (art. 5º);
Os princípios gerais incluem, solidariedade intra e intergeracional, responsabilidade, economia e eficiência, coordenação e compatibilização, subsidiariedade, equidade, participação, concertação e segurança jurídica e protecção da confiança (art. 3º) Âmbito de intervenção - Nacional - Regional - Municipal - Nacional - Regional - Intermunicipal - Municipal Instrumentos de planeamento - Programa Nacional de OT - Planos Sectoriais - Planos Especiais de OT - Plano Regional de OT - Planos Intermunicipais de OT - Plano Director Municipal - Plano de Urbanização - Plano de Pormenor
- Programa Nacional da Política de OT - Programas Sectoriais
- Programas Especiais - Programa Regional - Programa Intermunicipal - Plano Director Intermunicipal - Plano de Urbanização Intermunicipal - Plano de Pormenor Intermunicipal - Plano Director Municipal
- Plano de Urbanização - Plano de Pormenor
Passam a existir dois níveis de instrumentos no nível supra local (regional e intermunicipal), e em consequência surge a figura dos planos intermunicipais, mantendo os restantes IGT correspondência com os previstos na anterior Lei de Bases. Este desenho aparenta introduzir maior tendência descentralizadora, ampliando a responsabilidade ao nível local, o que poderá perspetivar um reforço de articulação com os demais instrumentos de incidência territorial, como por exemplo, os dos recursos hídricos. As duas categorias de IGT previstas pela nova Lei de Bases,
são concretizadas em Programas e em Planos. Os primeiros de carácter programático estabelecem o “quadro estratégico de desenvolvimento territorial e as suas diretrizes programáticas ou definem a incidência espacial de políticas nacionais a considerar em cada nível de planeamento” e os segundos de natureza operacional “estabelecem opções e ações concretas em matéria de planeamento e organização do território bem como definem o uso do solo” (art. 38º). A distinção entre programas e planos traduz-se essencialmente na sua vinculação jurídica, ficando reservado, apenas para os segundos a vinculação direta e imediata dos particulares (nºs 1 e 2, art. 46º). As figuras 4.1 e 4.2 mostram, de forma comparada, o desenho do sistema de gestão territorial de acordo com a anterior e atual Lei de Bases.
Ambos os desenhos do sistema de planeamento do território obedecem a uma relação hierárquica entre os diferentes níveis de planeamento e de acordo com uma lógica ‘top-down’, isto é, a partir de um nível superior e generalista termina-se num nível com elevado grau de especificidade e pormenor. As relações de interdependência funcional e jurídica entre os diferentes IGT, encontram-se estabelecidas na LBPSOTU (art. 44º), que na sua essência manteve- se semelhante à prevista pela anterior Lei de Bases. Os Programas entre si traduzem um compromisso recíproco de compatibilização das respectivas opções e a elaboração dos programas sectoriais e especiais é condicionada pelas orientações definidas no programa nacional de política de ordenamento do território, dando assim especial importância ao ordenamento do território relativamente às políticas sectoriais como é o caso da relativa à água.
O Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT) constituí o instrumento de topo do sistema de planeamento estabelece as grandes opções estratégicas para o desenvolvimento do território nacional. Fixa diretrizes vinculativas para a elaboração de todos os restantes instrumentos de gestão territorial, em todos os âmbitos do sistema. Entre este, os programas sectoriais e os programas especiais existe o dever de compromisso recíproco entre as opções de cada um e sempre que um destes programas entre em vigor, é obrigatória a alteração ou atualização dos planos territoriais de nível inferior que com estes não sejam compatíveis. Na base da estrutura de planeamento, encontram-se os planos territoriais de âmbito municipal, os quais estabelecem, de acordo com as estratégias de âmbito regional e com opções próprias de desenvolvimento local, o regime de uso do solo. São planos de natureza regulamentar e constituem um instrumento determinante do desenvolvimento local. Determina a LBPSOTU que deverá haver uma compatibilização entre os planos municipais e as orientações definidas nos
programas territoriais de âmbito nacional ou regional preexistentes, o que significa a dispensa de uma plena conformidade entre os planos de âmbito municipal e os programas territoriais, ao contrário da anterior Lei.
Figura 4.1 – Desenho do sistema de gestão territorial na LBOTU. Entidades
Públicas
Entidades
Privadas Elaboração Aprovação
Nacional Política Sectorial Planos Sectoriais •
Adm. Central Governo programam ou concretizam as políticas de desenvolvimento económico, social e ambiental, determinando o respetivo impacte ambiental Entre outros, PNA, PGBH e PEGA
Natureza Especial • • Adm.
Central Governo salvaguardam os princípios
fundamentais do PNOT, e caracterizam-se por uma natureza complementar, tutelando os valores e interesses de carácter nacional de particular sensibilidade e relevância
Desenvolvimento Territorial Programa
Nacional de OT • Governo Assembleia da República Regional Plano Regional de OT • Governo/ CCDR Governo Municipal Planos Intermunicipais OT • Municípios envolvidos Ass. Municipais
Planeamento Territorial Plano Diretor
Municipal • •
Plano de
Urbanização • •
Plano de
Pormenor • •
(*) Planos de ordenamento de áreas protegidas
LBOTU, 1998 (Lei nº 48/98, de 11.08) Âmbito Vinculação IGT Responsabilidade MunicípiosAssembleias Municipais define de acordo com as
diretrizes de âmbito nacional e regional e com opções próprias de desenvolvimento estratégico, o regime de uso do solo e a respetiva programação define a estratégica do ordenamento regional, estabelecendo as diretrizes para o ordenamento municipal (art. 7º) define o quadro estratégico para o ordenamento do território nacional, estabelecendo as diretrizes a considerar ao nível regional e municipal e a
compatibilização entre os diversos instrumentos de
política sectorial (art. 7º) Planos
Especiais de OT Entre outros, POAP(*), POOC,
POAAP, POE
estabelecem o regime de uso do solo definindo modelos de evolução da ocupação humana e da organização de redes e sistemas urbanos e, na escala adequada, parâmetros de aproveitamento do solo apresentam as opções com relevância para a organização do território, constituindo o quadro de referência na elaboração de instrumentos de planeamento territorial
Figura 4.2– Desenho do sistema de gestão territorial na LBPSOTU. Entidades
Públicas
Entidades
Privadas Elaboração Aprovação
Nacional Política Sectorial Programas Sectoriais • Adm.
Central (***) Governo (***)
estabelecem a incidência territorial de políticas públicas dos diversos sectores da administração central
Entre outros, PNA, PGBH e PEGA Natureza Especial • Adm. Central Governo constituem um meio de intervenção do Governo e visam a prossecução de objetivos indispensáveis à tutela de interesses públicos e de recursos de relevância nacional com repercussão territorial
Política Nacional Programa Nacional da
Política de OT • Governo
Assembleia da República Regional
Política Regional Programa
Regional • Governo/ CCDR(**) Governo (**) Intermunicipal Programa Intermunicipal • Plano Diretor Intermunicipal • • Plano de Urbanização Intermunicipal • • Plano de Pormenor Intermunicipal • • Plano Diretor Municipal • • Plano de Urbanização • • Plano de Pormenor • •
(*) programas de áreas protegidas, programas da orla costeira, programs de albufeiras de águas públicas e programas dos estuários (**) sob coordenação do membro responsável pela área do ordenamento do território
Assembleias municipais ou intermunicipal Assembleias Municipais Política Municipal P la n o s Municípios Âmbito Municipal P ro g ra m a s Vinculação Responsabilidade IGT Política Intermunicipal Municípios associados ou conselho executivo da associação de municípios
(***) sob coordenação do membro responsável pela área cujo interesse público é tutelado no programa a título principal, em articulação com o membro do Governo responsável pela área do ordenamento do território
Programas Especiais Entre outros, (*) PAP,
POC, PAAP, PE
estabelece as opções estratégicas de organização do território intermunicipal e de investimento público; abrange dois ou mais municípios territorialmente contíguos integrados na mesma comunidade intermunicipal (art. 42º) define a estratégica de organização do território regional e o modelo de estruturação territorial (art. 41º)
define o quadro estratégico para o ordenamento do espaço nacional estabelecendo as diretrizes a considerar a nível regional e a compatibilização das políticas públicas sectoriais , bem como, a salvaguarda de valores e recursos de reconhecido interesse nacional (art. 40º)
estabelece, de acordo com as diretrizes estratégicas regionais, e com opções próprias de
desenvolvimento estratégico local, o regime de uso do solo e a respetiva execução (art. 43º)
Na atual Lei há um reforço do papel dos planos municipais e intermunicipais, como únicos instrumentos jurídicos vinculativos dos particulares, além das entidades públicas, e habilitados a definir o regime do uso do solo. A natureza vinculativas dos planos distingue-os em relação aos designados programas onde se incluem os anteriores planos especiais de ordenamento do território (PEOT), os quais deixaram por isso de vincular directamente os particulares. Isto implica que as regras dos PEOT em vigor devem ser vertidas para os planos territoriais de âmbito municipal e intermunicipal, nomeadamente os PDM, aplicáveis à área abrangida pelos planos especiais, de forma a compatibilizar-se as diferentes normas num único plano, evitando a sobreposição de regras e objectivos potencialmente conflituantes, concentrando num único instrumento todas as normas vinculativas dos particulares. A perda de vinculação dos particulares só ocorre para as normas dos planos especiais que tenham implicações diretas na ocupação, uso e transformação dos solos “tais normas, para adquirirem eficácia plurisubjetiva, têm de ser integradas nos planos municipais” (Oliveira, 2015). O prazo de transposição das regras dos PEOT inicialmente estabelecido pela LBPSOTU, até 29 de Junho de 2017, foi prorrogado por mais anos, até 13 de julho de 2020, através da Lei n.º 74/2017, de 16.8, que procede à primeira alteração à LBPSOTU.
Este diploma, e por forma a acautelar o trabalho de transposição, estabelece que uma eventual alteração dos PEOT vigentes “não pode ter lugar depois do procedimento de transposição, nem determinar uma dificuldade acrescida para a respectiva integração nos planos intermunicipais e municipais” (n.º 6, art. 78.º). Este novo enquadramento jurídico, poderá constituir a oportunidade para os PDM passarem a integrar aspectos ambientais, designadamente aspectos relacionados com a protecção dos recursos hídricos, nos seus regulamentos. Apesar desta ser uma das fragilidades apontadas aos PDM de 1ª geração, Fidélis (2001) sublinha que não havia argumentos impeditivos da integração de medidas de protecção ambiental nestes instrumentos, no entanto “estas baseiam-se apenas na delimitação da REN e de zonas non edificandi”. Passada mais de uma década, esta percepção continua actual e a compatibilização entre os tipos e intensidade de uso do solo com a sensibilidade e protecção dos recursos hídricos apresenta fragilidades.
Em relação aos programas especiais, a noção apresentada na nova Lei de Bases contrasta parcialmente com a anterior. Pois apesar de se manter a invocação “de interesses públicos e de recursos de relevância nacional com repercussão territorial”, e a subordinação dos planos territoriais de âmbito intermunicipal e municipal a estes instrumentos, observa-se uma restrição
do seu conteúdo material, por forma a prevenir intervenções na liberdade do planeamento urbanístico municipal e de afastar o risco de coabitação, nem sempre pacífica, entre planos estaduais e municipais (Silva et al., 2014). Os redenominados programas especiais, passam, comparativamente com os seus anteriores congéneres14 a estabelecer exclusivamente o regime
de salvaguarda de recursos e valores naturais, prevenindo-se que o conteúdo material destes exceda a sua função no sistema de planeamento através de normas que fixam o regime do uso do solo.
Esta alteração sobre a eficácia dos planos especiais trazida pela LBPSOTU decorre da necessidade de clarificar a “distribuição” dos poderes de planeamento entre os dois tipos de planos: os planos especiais e os planos municipais. Isto porque nem sempre as funções dos planos especiais foram devidamente entendidas na prática, entrando estes planos, muitas vezes, em domínios que eram próprios dos planos municipais (Oliveira, 2015). Ora esta prática decorre também do facto dos PEOT terem surgido no ordenamento jurídico nacional, com o objectivo de ordenar áreas territoriais específicas e sensíveis, sujeitas ao interesse nacional e a uma tutela forte da Administração central (albufeiras de águas públicas, orla costeira, áreas protegidas), num contexto em que a generalidade dos municípios ainda não dispunha de PDM eficaz (Campos, 2009).
Os PEOT apresentavam características peculiares que os diferenciava dos restantes instrumentos de planeamento mas que potenciava conflito com os planos municipais. Campos (2009) identifica essas característica da seguinte forma,
i. são planos vocacionados para as áreas ambientalmente sensíveis ou com relevo ambiental e de interesse nacional e estabelecem regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais e o respectivo regime de gestão;
ii. são planos de natureza regulamentar, consequência de inicialmente as suas normas definirem parâmetros concretos de uso do solo, aspecto comum aos PDM, o que potenciou o risco de publicação de normas incongruentes entre estes instrumentos. Apesar da superioridade hierárquica dos PEOT poder ter constituído um critério de resolução destes conflitos, foi a revisão do RJIGT em 2007 (Decreto Lei nº 316/2007, de 19.09) que eliminou deliberadamente a referência aos usos dos solos nos PEOT (artº 44º). No entanto a fixação,
14 O conteúdo material dos anteriores PEOT, constituía em estabelecer regimes de salvaguarda de recursos e valores
naturais fixando os usos e o regime de gestão compatíveis com a utilização sustentável do território. No entanto a revisão do RJIGT em 2007, (DL nº 316/2007, de 19.09) eliminou deliberadamente a referência aos usos dos solos (artº 44º).
pelos PEOT, de regras de uso dos solos visava apenas o estabelecimento de regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais;
iii. são planos que vinculam diretamente os particulares, concorrendo com PDM no estabelecimento das regras a observar no licenciamento, nomeadamente das operações urbanísticas.
De acordo com Campos (2009), o facto de muitos PEOT terem adoptado conteúdos regulamentares próprios dos PDM, estabelecendo regimes sobrepostos para o mesmo território, originando por vezes vazios de planeamento, insegurança jurídica e dificuldades acrescidas para a gestão municipal e para os cidadãos abrangidos, além de que parte das ações e encargos da execução dos PEOT, bem como o ónus do esclarecimento das dúvidas geradas pela sobreposição de regimes, recaírem frequentemente sobre os municípios, levou a que a prática dos PEOT tenha gerado alguma conflitualidade e ter sido pouco apreendida.
Deste modo, Oliveira (2015) refere que, os PEOT não eram assumidos como instrumentos de “intervenção normal” no território, sendo antes apresentados como instrumentos de carácter meramente sectorial, supletivo e transitório (por se destinarem a vigorar enquanto se mantivesse a indispensabilidade de tutela daqueles valores por instrumentos de âmbito nacional). A leitura destes factos, entre outros, poderá ter levado à “separação de águas” entre os PEOT e os PDM através da alteração da eficácia dos primeiros instrumentos introduzida pela LBPSOTU. A este respeito, Oliveira (2015) refere que “o legislador veio, mal quanto a nós, alterar a lei (que estava bem) em vez de alterar a prática (que estava mal) e optou por “cortar o mal pela raíz” retirando aos PEOT aquilo que lhe conferia a sua especificidade: o carácter directamente vinculativo dos particulares”.
As características jurídicas definidas para os futuros PEOT e a necessidade de transposição das suas normas para os regulamentos de PDM, vai exigir um reforço na articulação entre a entidade tutelar do programa especial e os agentes locais com responsabilidade de gestão territorial. O sucesso destas acções dependem, entre outros, das linhas de orientação estabelecidas para tal, pelos dois sistemas de planeamento. A forma como a articulação entre o planeamento dos recursos hídricos e territorial tem sido prevista pelos dois sistemas de planeamento é desenvolvida na próxima secção.
4.4 ARTICULAÇÃO ENTRE OS SISTEMAS DE PLANEAMENTO DE RECURSOS HÍDRICOS E DO