Comparison of the two independently defined elliptic Kashiwara-Vergne Lie

Em 1999, o Governo do Estado da Bahia, através da SEC, lançou um programa de reforma chamado Educar para Vencer, com foco no aluno e “eixo da mudança” na escola. Com uma taxa de atendimento aos jovens de 07 a 14 anos superior a 95%, o Governo buscou concentrar esforços na regularização do fluxo de alunos (70% de defasagem na 5ª a 8ª séries), no combate às taxas altas de abandono e repetência, e na “profissionalização” da gestão escolar. Dirigentes da rede estadual eram (e continuam a ser) escolhidos no quadro de professores concursados; entretanto, não havia qualquer preparação para que esses professores assumissem cargos de direção, cuja demanda se tornava cada vez mais complexa em um ambiente que visava à autonomia escolar. Além dessas questões, o discurso oficial reconhecia que o fato de o aluno estar na escola não significava necessariamente que estivesse recebendo uma educação de qualidade47_{, reforçado por} resultados no SAEB não satisfatórios.

O objetivo máximo do programa de reforma – sua finalidade, de acordo com conceituação já feita (Subseção 2.4.1) - foi melhorar a qualidade da educação pública no Estado, “expressa através do sucesso escolar dos alunos” (Manual do PDE, 2001). Para alcançar seu objetivo, o Programa foi desenhado com base na articulação de seis projetos prioritários e três ações complementares, fundamentados nos princípios de autonomia, eqüidade, ação local e qualidade. No contexto da presente pesquisa, entende-se cada um desses projetos e das suas linhas de ação como política pública (policy), conforme conceitos de Dye (1995) e Souza (2002), discutidos anteriormente na

47 Ver folder “ Educar para Vencer, o ensino público do novo século”, primeiro documento utilizado pela SEC para divulgação do Programa de Governo (BAHIA, 1999).

Subseção 2.1.1. As ações foram voltadas para o Ensino Fundamental, sem esquecer as questões de municipalização das escolas de 1ª a 4ª série e a expansão do Ensino Médio.

As equipes contratadas para implementar os projetos prioritários, especialmente os de gestão, certificação e avaliação, foram compostas por profissionais sem vínculo anterior com o serviço público. As equipes dos dois projetos de regularização foram mistas, compostas também por profissionais da própria SEC. O quadro a seguir apresenta os objetivos dos seis projetos prioritários, divulgados através de folders promocionais publicados pela SEC, em 2000, e de manuais e documentos produzidos pelas diversas equipes dos seis projetos.

Programa Educar

para Vencer Finalidade: Melhorar a qualidade da educação pública do Estado da Bahia

Projeto Objetivos específicos

Regularização do Fluxo Escolar 1ª a 4ª

série

1.Regularizar o fluxo escolar dos alunos das séries iniciais do Ensino Fundamental da rede pública estadual e municipal.

2.Trabalhar, junto aos alunos com defasagem série x idade, um currículo especial que contemple conteúdos básicos para as séries iniciais, permitindo-lhes avançar para a 5ª série, quando comprovado o alcance dos objetivos do curso.

3.Prover, para os alunos que não têm o domínio da leitura e escrita, uma fase de alfabetização.

Regularização do Fluxo Escolar 5ª a 8ª

série

1.Regularizar o fluxo escolar dos alunos matriculados nos dois segmentos, A (5ª série) e B (6ª e 7ª séries).

2.Resgatar a auto-estima dos alunos defasados, ensiná-los a aprender a aprender, com ensino de qualidade.

3.Desenvolver competências e habilidades para continuidade de estudos nas séries compatíveis com a sua idade.

4.Prover materiais a docentes e discentes, capacitação aos docentes e acompanhamento sistemático do processo.

Fortalecimento da Gestão Escolar

1.Reordenar, estruturar, instrumentalizar e capacitar dirigentes de escolas públicas estaduais e municipais para operarem de forma autônoma, contribuindo para o aprimoramento constante da qualidade do ensino e para a racionalização do número de escolas.

2.Assegurar a melhoria constante da qualidade de ensino, através da implementação de um padrão de gestão profissional.

Capacitação Gerencial das Unidades Municipais

da Educação

1.Fortalecer a gestão municipal, de forma a compatibilizar e otimizar as ações do poder público e a promover a operação de escolas autônomas.

Certificação dos Profissionais da

Educação

1.Propiciar à SEC a seleção de profissionais capacitados e a manutenção no sistema de um quadro de profissionais qualificados.

2.Assegurar não somente que os profissionais dominem as competências necessárias ao exercício dos cargos que ocupam, como também que se mantenham atualizados em relação à contínua evolução que se processa no seu campo de conhecimento (HASHIMOTO, 2003).

Avaliação Externa

1.Fornecer às escolas ferramentas diagnósticas e informações que possibilitem a identificação de problemas e a conseqüente melhoria do ensino oferecido.

2.Fornecer a cada escola os resultados alcançados por seus alunos em relação àquilo que deveriam estar aprendendo.

Fonte: DANTAS, 2005

Quadro 6: Síntese dos objetivos específicos dos seis projetos prioritários do Programa Educar para Vencer, como divulgado em folders e materiais promocionais.

Quando do lançamento da reforma, a proposta do Estado previa grande modificação, inclusive em sua base legal, de modo a favorecer a autonomia escolar e a articulação estado – município, dentre outros aspectos48. Entretanto, na SEC e no período 1999-2002, as mudanças estiveram voltadas para a reorganização do espaço físico, a contratação da equipe de implementação da política, e a adequação da infra-estrutura, além de um incentivo em forma de gratificação para gestores escolares estaduais a partir do cumprimento de algumas metas. Portarias estaduais específicas e editais foram publicados em relação ao processo de certificação e à atuação dos projetos de fluxo (REIS, 2003), mas não houve uma mudança significativa nas estruturas burocráticas existentes. À época, além do deslocamento dos recursos para os projetos prioritários, a ênfase nos aspectos de fortalecimento da gestão, chave do Programa Educar para Vencer, desagradou os setores da burocracia média voltados para as questões pedagógicas, tanto no órgão central quanto nas Diretorias Regionais (DIREC). A burocracia média resistiu de maneira clara, como pode ser visto pelo lançamento, em 2000, da proposta de Educação Básica da Superintendência de Ensino - SUPEN (Construindo a Escola Terra Bahia), ao esclarecer o conceito de projeto político- pedagógico:

[...] Em muitas escolas, nas primeiras elaborações, houve certa confusão entre projeto político-pedagógico e plano de desenvolvimento da escola mais conhecido por PDE. Tratava-se de uma idéia tecnicista que valorizava apenas o preenchimento de formulários e aplicação de fórmulas para o cálculo dos índices de aprovação, reprovação e evasão, mas não se comprometia com a análise qualitativa desses dados e nem tampouco com a efetiva alteração da realidade. (SEC/SUPEN, 2000:19)

O texto traz uma crítica explícita ao PDE (Plano de Desenvolvimento da Escola), um dos principais instrumentos de trabalho da equipe de Fortalecimento da Gestão Escolar junto aos dirigentes. Para este grupo, o PDE foi definido como “documento que reflete intenções, objetivos, metas e ações, visando transformar a realidade da Unidade Escolar existente na desejada” (Manual do PDE, 2001) e ferramenta para possibilitar o repasse de recursos às escolas estaduais (as municipais não contaram com isso, o que, de início, já desequilibrava a implementação do Programa).

No desenho do Educar para Vencer, não havia uma linha de ação para suporte técnico-pedagógico às escolas em relação a seus cursos regulares, vez que os projetos de Gestão estavam direcionados para o suporte administrativo gerencial e os de Regularização tratavam de uma clientela especial, defasada em mais de dois anos. As escolas supostamente incluiriam as demandas de capacitação e reforço para as ações pedagógicas em seus PDEs, no caso de recebimento de recursos, e/ou

contariam com o apoio dos seus órgãos centrais. Em relação à SEC, a resistência aos projetos do Educar foi um empecilho para que o apoio às escolas fosse eficaz, potencializado pela escassez de recursos nos orçamentos dos diversos departamentos e diretorias, vez que a maior monta esteve atrelada aos projetos prioritários. Além disso, a busca pela qualidade deveria ser pautada por atingimento de certos padrões mínimos de funcionamento da escola, trabalhados em 1999-2000, mas que não chegaram a ser definidos por portaria ou implementados pela SEC.

A não adoção dos padrões mínimos não permitiu alteração do quadro de problemas de infra- estrutura e de recursos humanos que caracterizava a escola pública, com conseqüências para a implementação de ações previstas nos seus planos de desenvolvimento. Até o final de 2003, o Educar para Vencer não havia alterado a organização escolar, a não ser pela capacitação dos dirigentes, pela compra de equipamentos e materiais, por um lado, e pela tentativa, bem sucedida na capital com as escolas estaduais, de introdução de mérito como critério para escolha de dirigentes (através da Certificação) até meados de 2003. A rede municipal, de maneira geral, não aderiu a esse princípio e a escolha dos dirigentes continuou ligada à definição político-partidária.

De qualquer maneira, com ou sem recursos para o PDE, o processo de autonomia escolar não foi completo, a não ser em um piloto realizado em duzentas escolas da rede estadual (REIS, 2003). Mesmo assim e sem padrões mínimos assegurados, as escolas estaduais passaram a sofrer não só com as pressões dos projetos prioritários, como também outras demandas do próprio órgão central e das DIREC, além de estarem expostas às políticas e solicitações locais.

Quanto à relação Estado – Município, nem sempre foi possível uma articulação entre a SEC e as secretarias municipais, especialmente na esfera técnica. As escolas municipais, embora livres das demandas das representações regionais da SEC, estiveram ligadas às coordenações pedagógicas de suas secretarias de educação, muitas vezes implementando, em paralelo, outros programas percebidos como conflitantes com os procedimentos adotados pelo Educar para Vencer (DANTAS, 2005). Somando-se às dificuldades de articulação do programa prioritário do governo com a burocracia instalada nas estruturas existentes no Estado e nos municípios, estiveram aquelas voltadas para a articulação entre os seis projetos prioritários que, à medida que foram implementados, distanciaram-se da proposta original.

Para agravar esse distanciamento, ainda em 2000, um grande projeto com financiamento do Banco Mundial, proposto pela gestão anterior de governo (Projeto de Educação do Estado da Bahia - Projeto Bahia), foi finalmente aprovado. Diante da escassez de recursos do Estado, houve

uma tentativa de articular as ações do Educar para Vencer com aquelas financiadas pelo Banco Mundial, ainda que o primeiro estivesse voltado para o Ensino Fundamental e questões de gestão e o segundo tivesse também interesse no Ensino Médio, no re-ordenamento da rede e em construção de edificações. A priorização dos seis projetos do Educar para Vencer passou então a ser relativa, com certa dispersão do foco original do Programa. Em folder de divulgação do Projeto Bahia em 2000, previa-se que haveria “uma avaliação bianual da rede pública de ensino realizada em processo gradual de atendimento às unidades escolares localizadas nos 100 municípios do Programa Faz Cidadão e nos municípios sede de DIREC” e “avaliação contínua realizada em todas as séries do ensino fundamental, nas escolas localizadas nos municípios do Programa Educar para Vencer”. O folder informava ainda que, para a segunda fase do Projeto (2003-2004), deveria haver “aumento de proficiência para o Ensino Médio e o Fundamental nas matérias de Português e Matemática em 5%”. Não havia indicação de como seria obtido esse percentual.

Nesse cenário, se deu a implementação do programa de reforma, com previsão de expansão progressiva, por meio de parceria Estado x prefeituras, definida a partir de assinatura de um termo de adesão, publicado em Diário Oficial. Em 1999, 45 municípios firmaram essa parceria; a expectativa do Governo era de abranger, até 2003, os 417 municípios da Bahia. Em realidade, ao final de 2003, o Educar para Vencer tinha sido implementado em 299 municípios, aproximadamente, já que em alguns não foi possível implantar os seis projetos em conjunto, como no caso da capital, Salvador.

Entre 1999-2002, o sistema estadual de ensino, além das escolas, era formado pelo órgão central (SEC), com quatro grandes superintendências – Superintendência de Ensino (SUPEN), Superintendência de Políticas e Diretrizes Educacionais (SPDE), Superintendência de Articulação Municipal (SUPAM), e Superintendência da Gestão Escolar (SUPEC) -, uma diretoria geral e uma Coordenação de Projetos Especiais (COPE); 31 diretorias regionais (DIREC); representações nos municípios (coordenadores estaduais); e com o Conselho Estadual de Educação (CEE). A mudança estrutural ocorreu em 2003, com a mudança de governo. As superintendências sofreram alteração e o Projeto de Avaliação Externa, antes ligado à SPDE, ficou ligado à nova Superintendência de Avaliação e Acompanhamento da Educação Básica (SUPAV). Os dois projetos de regularização de fluxo foram unificados, assim como os dois de fortalecimento da gestão (escolar e municipal).

Embora o partido do governo tivesse se mantido no poder, o período 2003-2006 foi aberto por um secretário de educação que se afastou logo no início do mandato, foi substituído interinamente pelo seu chefe de gabinete até que, em abril de 2003, um novo secretário assumiu a SEC. Ainda que tivesse se comprometido a manter o Programa Educar para Vencer, o novo secretário voltou o foco de sua gestão para a formação e a capacitação docentes e se afastou dos princípios do programa de reforma, especialmente quanto à gestão autônoma da escola. O programa de reforma perde aí seu caráter prioritário e passa a ser visto como mais um conjunto de projetos dentre os da SEC.

Em relação à avaliação, o novo secretário demonstrou posição contrária à aplicação de provas padronizadas. Em outubro de 2004, foi findo o convênio da SEC com a UFBA, sem o estabelecimento de nova parceria. Uma equipe de transição foi mantida pela SEC para as ações de AD já previstas para o final de 2004 e para a implementação da AA em 2005. Ao final desse período, o Projeto de Avaliação Externa foi descontinuado. As discussões sobre instabilidade no contexto político feitas por Weiss (1997, 1999) e apresentadas anteriormente na Fundamentação Teórica podem ser aplicadas, sem prejuízo, ao contexto Bahia.

É nesse contexto que, de 2000 a 2004, foi implementada a AA, foco do presente estudo, detalhado a seguir.