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O regime de tutela jurídica do clima representa, em termos de Direito Internacional, um avanço significativo, tendo em vista o desenvolvimento de novas abordagens e mecanismos para lidar com o problema. Contudo, ele é criticado em vários aspectos, cabendo destacar270:

268 _{Trata-se de um corpo que responde, em última análise, aos países que ratificaram o Protocolo de Quioto. Cf}

<http://cdm.unfccc.int/about/index.html>.

269 _{No Brasil, a autoridade nacional designada é a Comissão Interministerial de Mudança Global do Clima, que}

reúne representantes: do Ministério das Relações Exteriores; do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento; do Ministério dos Transportes; do Ministério de Minas e Energia; do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; do Ministério do Meio Ambiente; do Ministério da Ciência e Tecnologia; do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior; da Casa Civil da Presidência da República; do Ministério das Cidades; do Ministério da Fazenda:

270 _{É importante ressaltar que as críticas aqui listadas não são as únicas feitas em relação ao Protocolo de Quioto}

e ao regime de tutela jurídica internacional do clima. Tendo em vista o fato de que o tema das mudanças climáticas afetas os mais diversos tipos de interesses, existem uma vasta gama de críticas provenientes dos mais diversos setores da comunidade internacional, de modo que uma análise exaustiva de todas as críticas ao regime somente poderia ser feita por meio de um trabalho dedicado exclusivamente ao tema. Desta forma, procede-se,

• a falta de uma solução adequada para as emissões crescentes provenientes de países em desenvolvimento;

• as metas demasiadamente modestas estabelecidas pelo Protocolo de Quioto;

• a falta de mecanismos para lidar com as emissões decorrentes do desmatamento.

• o não-cumprimento do Protocolo pelos Estados-parte.

Embora os países constantes no Anexo I da Convenção tenham sido os maiores responsáveis, historicamente, pelas emissões de GEE na atmosfera, o fato é que, pela própria natureza do modelo econômico adotado atualmente, há uma tendência de aumento das emissões nos países em desenvolvimento. Desta forma, há a possibilidade de que as reduções de emissões realizadas em países desenvolvidos sejam anuladas por aumento de emissões nos países em desenvolvimento271. Além disso, há países de industrialização recente e que, atualmente, apresentam alto índice de desenvolvimento e que não estão incluídos no Anexo I (caso de Coréia do Sul e Cingapura) e também há países em desenvolvimento cujas emissões

per capita já ultrapassam a média das emissões de países industrializados (caso de Catar,

Emirados Árabes Unidos, Kuwait entre outros).

Atualmente, o MDL é o único mecanismo direto previsto no regime para a inclusão de países em desenvolvimento no combate às mudanças climáticas. Entretanto, tendo em vista que se trata de um mecanismo de flexibilização, somente pode ser utilizado até um certo limite e não é, por si só, capaz de levar os países em desenvolvimento a um processo de desenvolvimento sustentável e livre de carbono. Um dos grandes desafios para o regime do clima é estabelecer mecanismos que possibilitem a redução de emissões nos países em desenvolvimento sem que isto signifique a impossibilidade de melhoria dos padrões de vida nesses países.

Em relação às metas estabelecidas pelo Protocolo de Quioto, de 5,2% para os países do Anexo I em relação às emissões de 1990, já é notório, atualmente, que elas são insuficientes para evitar uma mudança climática perigosa. Segundo o Relatório de Desenvolvimento Humano 2007/2008 do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), seria necessária uma redução de 50% das emissões de gases de efeito estufa até 2050 para que se lograsse evitar uma mudança climática perigosa (2007, p.

neste trabalho, somente uma análise sucinta das críticas mais comumente encontradas na literatura, embora corra-se o risco de que alguma crítica considerada termine por não ser analisada.

271 _{De acordo com Birnie e Boyle, “o risco de que as emissões de estados em desenvolvimento como o Brasil, a}

China e a Índia superem a dos países da OCDE conforme se industrializem mais é real”. No original, em inglês: “the risk that emissions from developing states such as Brazil, China, and India will overtake those of OECD states as they industrialize further is a real one”.

48)272. Não obstante a crítica relacionada às metas do Protocolo de Quioto, o estabelecimento de metas de redução de emissões ainda é visto como uma maneira eficiente de lidar com o problema273.

Outra crítica deriva do fato de que não há, no regime, nenhum mecanismo para lidar com as emissões decorrentes do desmatamento, embora ele seja responsável “por cerca de um quinto da pegada global de carbono” (PNUD, 2007, p. 153). No Brasil, o desmatamento chega a ser responsável por 75% das emissões de CO2 (BRASIL, 2008, p. 22). Entre 1990 e 2005, estima-se que o desmatamento tenha acrescentado cerca de 4 Gt de CO2 por ano na atmosfera. Embora seja reconhecido que a preservação de florestas é importante para que se logre diminuir as emissões de GEE, a inclusão das florestas existentes no regime do clima274, bem como a maneira pela qual isto deve ser feito, é motivo de polêmica275. As pressões para a inclusão das florestas existentes no regime do clima levaram à inclusão do tema no Plano de Ação de Bali276, um documento firmado durante a COP 13, realizada em Bali, Indonésia, no qual se encontram estabelecidas as diretrizes para um acordo para o período pós-2012 (isto é, o período em que se encerra o primeiro ciclo de reduções). Esta questão é melhor tratada no capítulo 3 deste trabalho.

Outra crítica, não menos importante, diz respeito ao não cumprimento dos próprios compromissos assumidos no Protocolo de Quioto pelos Estados-parte, a despeito de as metas serem pequenas quando comparadas com a necessidade real. Desta forma, a combinação de metas modestas com o não-cumprimento dos termos do Protocolo por vários países leva à constatação de que o Protocolo de Quioto é um instrumento ineficiente e inadequado para o

272 _{O estudo propõe um modelo de redução de emissões para se atingir esse objetivo. Segundo o modelo, os}

países desenvolvidos deveriam atingir um pico de emissões entre 2012 e 2015, seguido por 30 por cento de redução até 2020 e 80% até 2050; os países em desenvolvimento, por sua vez, deveriam atingir seu pico de emissões em 2020, cerca de 80% acima dos níveis atuais, e deveriam reduzir 20% em relação aos níveis de 1990 até 2050 (2007, p. 48-49).

273 _{Uma pesquisa conduzida por Tippmann com especialistas em mudanças climáticas, ONGs, formuladores de}

política e representantes do setor privado revelou que 90% dos entrevistados concordavam com a manutenção do regime de metas, embora 33% dos que responderam a pesquisa concordavam com o regime de metas somente se ele fosse acompanhado de outras abordagens, tais como transferência de tecnologia, políticas públicas, mecanismos financeiros e mecanismos baseados em eqüidade. Cf Tippmann, 2007.

274 _{Fearnside (2007, p. 356-359) relata as posições conflitantes da União Européia, dos Estados Unidos e do}

Brasil sobre a inclusão de florestas existentes no regime do clima. A União Européia, que, de início, defendia a inclusão das florestas, passou a combatê-la. Os Estados Unidos demandavam a inclusão das florestas no regime, tendo em vista que esta seria uma maneira de eles lograrem atingir suas metas. O Brasil, por seu turno, opunha- se à inclusão de floresta com medo de que sua inclusão resultasse no enfraquecimento de sua soberania sobre a Amazônia.

275

Países como Costa Rica e Papua Nova Guiné defendem a inclusão da redução de emissões decorrentes do desmatamento no Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, de modo a possibilitar a remuneração pela conservação da floresta em pé em local onde ela seria, no cenário normal, derrubada. O Brasil, por sua vez, defende recursos novos e adicionais, isto é, de fora do mercado, para que os países em desenvolvimento reduzam, voluntariamente, suas emissões decorrentes do desmatamento. Cf PNUD, 2007, p. 156.

combate às mudanças climáticas. De acordo com DiMento, “as limitações de emissões são ao mesmo tempo irreais no curto prazo e inadequadas no longo prazo” (2003, p. 138)277 e Betsill (2005, p. 118) complementa que “ainda que as metas de Quioto sejam alcançadas, as concentrações atmosféricas continuarão a aumentar conforme as emissões de dos países em desenvolvimento cresçam”278.

Atualmente, diante dessas limitações do Protocolo de Quioto e do fato de que o Protocolo, na redação atual, somente é válido no período de 2008 a 2012, as Partes já estão trabalhando na elaboração de novas regras para o período pós-2012, como se pode constatar no Plano de Ação de Bali, que estabelece que as Partes deverão tomar uma decisão relativa à ação cooperativa de longo prazo até a 15ª COP (UNFCCC, 2007, par. 1), que se realizará na cidade de Copenhague. É possível que o Plano de Ação de Bali seja comparável, no futuro, ao Mandato de Berlim, isto é, seja tido como um instrumento intermediário que levou à redação de um instrumento jurídico com obrigações claras e exigíveis cuja função é evitar a mudança climática perigosa.

Entretanto, há, atualmente, uma grande incógnita em relação ao futuro do regime de tutela jurídica internacional do clima. Durante a COP 14, ocorrida na cidade polonesa de Poznan, poucos avanços foram feitos rumo ao período de compromissos pós-2012 em temas que despertam preocupação279, notadamente a questão da redução de emissões decorrentes do desmatamento (REDD)280. Uma exceção foi a regulamentação do Fundo de Adaptação, um fundo criado durante a COP 13 com o intuito de ajudar os países mais afetados pela mudança climática a adaptarem-se281. Duas razões principais podem ser apontadas para o ocorrido282:

• a troca de presidentes nos Estados Unidos, que esvaziou os poderes dos diplomatas estadunidenses presentes no evento e, ao mesmo tempo, levou os outros países a

277

No original, em inglês: “Emission limitations are both unrealistic in the short run and inadequate in the long run”.

278 _{No original, em inglês: “even if the Kyoto targets were achieved, atmospheric concentrations will continue to}

rise as emissions from developing countries increase”.

279 _{A revista britânica The Economist afirmou que não se pode dizer que nada foi decidido (FIDDLING…,}

2008): “Para ser justo com as cerca de 10.000 pessoas (diplomatas, burocratas da ONU, ongueiros) que se reuniram em Poznan, um ponto-e-vírgula foi removido”, referindo-se a uma mudança de pontuação do item iii, alínea b do parágrafo 1 do Plano de Ação de Bali. No original, em inglês: “To be fair to the 10,000-odd people (diplomats, UN bureaucrats, NGO types) who assembled in Poznan, a semicolon was removed”.

280 _{Embora se tenha logrado uma decisão sobre aspectos metodológicos num corpo científico da Conferência (o}

SBSTA - Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice), o fato é que nada se avançou na definição da arquitetura do mecanismo, que é o ponto mais polêmico a ser tratado.

281

Ainda não há um texto oficial da decisão publicado. Por ora, há uma versão não-oficial do texto disponível no site da UNFCCC em <http://unfccc.int/files/meetings/cop_14/application/pdf/cmp_af.pdf>. Ver também <http://unfccc.int/meetings/cop_14/items/4481.php>.

282

O autor deste trabalho participou, pelo Estado do Amazonas, como membro da delegação brasileira na COP 14 em Poznan. Estas informações foram obtidas com base no acompanhamento dos processos de negociação e conversas nos corredores do evento.

esperarem para ver como o novo governo dos Estados Unidos comportar-se-á em relação às negociações sobre mudanças climáticas283;

• o fato de que esta Conferência das Partes deu-se entre uma Conferência muito produtiva (a COP 13 de Bali, na qual se avançou significativamente em vários pontos) e outra Conferência na qual se buscará determinar, de fato, o futuro do regime do clima, fenômeno que é conhecido por “COP entre COPs”.

Desta forma, as perspectivas para o regime internacional de tutela jurídica do clima estão, no momento indefinidas. A lentidão no processo de negociação e a percepção de que talvez esse processo não seja rápido o suficiente ou adequado para lidar com o problema284 tem levado países e mesmo entes subnacionais, pressionados pela opinião pública internacional, a estabelecerem compromissos unilaterais: o Brasil, em dezembro de 2008, lançou o Plano Nacional sobre Mudança do Clima, que prevê, entre outras medidas, a redução do desmatamento na Amazônia; a União Européia, no mesmo mês, estabeleceu uma meta de redução de 20% de suas emissões de GEE, em relação aos níveis de 1990, até o ano 2020; o México anunciou a sua meta de reduzir suas emissões pela metade até 2050 e o Peru prometeu zerar seu desmatamento caso receba auxílio internacional. No âmbito subnacional, vários estados dos Estados Unidos já estão adotando políticas de combate à mudança climática, com destaque para a Califórnia e, no Brasil, vários entes, como os estados do Amazonas e Minas Gerais e a cidade de São Paulo já implementam políticas do tipo. Ainda, cabe destacar a parceria celebrada entre estados do Brasil, dos Estados Unidos e da Indonésia em novembro de 2008 com o intuito de desenvolver mecanismos para a redução de emissões decorrentes do desmatamento285.

283

Os Estados Unidos constituem, tradicionalmente, um entrave para a solidificação e aprofundamento do regime internacional de tutela jurídica das mudanças climáticas. O principal obstáculo reside no fato de que os Estados Unidos, o país que mais emite gases de efeito estufa (há a possibilidade de que a China já o tenha superado em 2008), assinaram mas não ratificaram o Protocolo de Quioto. Com a eleição do presidente Barack Obama, há uma incógnita sobre se esta posição será mantida pelo país. Para Gupta: “A primeira fonte de descontentamento é o efeito desanimador, quase dominó, da não-participação dos Estados Unidos no Protocolo de Quioto de 1997. Eu digo quase efeito dominó porque o regime de mudança climática não desabou. Embora os EUA não sejam uma parte do Protocolo de Quioto, são uma parte da Convenção de Mudança de Clima de 1992 e está, assim, engajado nas discussões. Entretanto, sua não-participação esfriou o entusiasmo dos demais países desenvolvidos e em desenvolvimento para entrar em ação” (2007, p. 161-162). No original: “The first key source of discontent is the dampening, almost domino-like effect of the non-participation of the United States in the Kyoto Protocol of 1997. I say almost domino-like effect since the climate change regime has not collapsed. Although the US is not a party to the Kyoto Protocol, it is a party to the 1992 Climate Change Convention and is thus engaged in the discussions. However, its non-participation has cast a damper on the enthusiasm of the remaining developed and developing countries do take action”.

284

The Economist afirma que, talvez, a COP 15 venha a ser o ponto em que se define se o regime seguirá adiante ou colapsará (FIDDLING..., 2008).

O regime internacional de tutela jurídica do clima resultou, do ponto de vista do Direito Internacional, em importantes inovações para a técnica jurídica, tais como o uso do princípio das “responsabilidades comuns, porém diferenciadas” como base para o regime e inovações relativas a solução de controvérsias e controle do cumprimento das obrigações do acordo. Contudo, já se demonstrou que o regime é insuficiente para atingir o objetivo de evitar a mudança climática perigosa e não há perspectivas, até o momento, de que ele progredirá ao ponto de, de fato, criar uma arquitetura que leve à solução do problema. As pressões por mais ações já ocorrem, embora estas pressões não sejam uniformes ao redor do mundo. Países e mesmo unidades subnacionais já iniciam movimentos por conta própria. Somente o decorrer do tempo demonstrará se o regime internacional de tutela jurídica do clima manter-se-á ou se, no futuro, o tema será regido por uma miríade de leis internas e acordos bilaterais ou regionais.

3. O ESTADO DO AMAZONAS, AS MUDANÇAS CLIMÁTICAS E O DIREITO