Comparaison avec les vergerettes exotiques et les asters américains

O primeiro movimento organizado em torno do tema da infraestrutura como objetivo final da integração na América do Sul foi a criação da Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA), no ano de 2000, na I Reunião de Presidentes da América do Sul realizada em Brasília. Pode-se dizer que é a partir desse momento que a temática ganha relevância no cenário regional, conforme o Comunicado de Brasília, documento final da reunião:

[...] os presidentes assinalaram como prioritária a identificação de obras de interesse bilateral e sub-regional, não apenas nacional. Os

financiamentos dos projetos de infraestrutura deveriam ser

compartilhados pelos governos, pelo setor privado e pelas instituições financeiras multilaterais, entre as quais se destacavam o BID, a CAF, o Fonplata e o Banco Mundial. Os presidentes indicaram a necessidade de regras que favorecessem financiamentos de longo prazo por parte das instituições financeiras internacionais para os projetos de infraestrutura (HONORIO, 2013, p.34).

A infraestrutura foi um dos temas principais da nova agenda 250 da integração regional no subcontinente no início do século XXI. Tal agenda substituiu o predomínio dos temas comerciais nos mecanismos de integração regional gestados sob influência do regionalismo aberto da década de 1990. A temática, integração de infraestrutura, foi elencada como o elemento impulsionador de qualquer mecanismo ou iniciativa de integração regional considerada pelos governos da época condição premissa para o desenvolvimento de outras

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iniciativas de cunho político, social ou econômico que surgissem na América do Sul (HONORIO, 2013, p.34).

Ponto de inflexão no regionalismo sul-americano na década de 2010, a I Reunião dos Presidentes da América do Sul significou o primeiro encontro dos doze presidentes da região na história. A agenda discutida na reunião 251 lançou as bases dos temas que influenciaram as iniciativas de integração ao longo da década, no entanto, inicialmente com propósitos bastante distintos daqueles dos governos da denominada virada progressista na América da Sul. O tema da integração da infraestrutura regional, por exemplo, era concebido no governo FHC a partir da mobilização de investimentos do setor privado.

Nesse sentido, guardada a ressalva privatista do período, pode-se dizer que a I Reunião dos Presidentes da América do Sul marcou de maneira geral a retomada de temas que ganharam destaque na agenda política regional ao longo da década de 2010, em linha com os processos internos dos países do retorno de modelos de desenvolvimento com base em ideias desenvolvimentistas conforme discutiu-se no capítulo 2.

A IIRSA, especificamente, foi uma proposta brasileira apresentada na reunião de 2000 em conjunto com um estudo realizado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), encomendado pelo governo brasileiro, que mostrava o impacto da deficitária rede de infraestrutura dos países da América do Sul nos resultados de seu comércio regional e extra regional. A avaliação era de que a infraestrutura constituía-se um dos aspectos mais custosos à inserção dos produtos sul-americanos na economia internacional (HONORIO, 2013).

Enquanto proposta metodológica organizativa da infraestrutura no subcontinente, pode-se dizer que a IIRSA representou a sul-americanização do planejamento da infraestrutura no território brasileiro realizado pelo Ministério do Planejamento no final dos anos 1990, sintetizadas nos Planos Plurianuais (PPAs) 1996-1999/2000-2003. Nesses planos, as obras de infraestrutura para as regiões brasileiras foram organizadas em cinturões de desenvolvimento, renomeados eixos de integração e desenvolvimento em estudo elaborado por Eliézer Batista da Silva 252 para o governo brasileiro em 1997 denominado, „Infraestrutura para o desenvolvimento sustentado e a integração da América do Sul‟. Conforme Acserald (2001):

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Cinco temas foram elegidos como prioritários pelos governos da época na reunião de 2000: democracia, comércio, conhecimento e tecnologia, drogas ilícitas e delitos conexos e infraestrutura de integração.

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Eliézer Batista (MG, 4 maio de 1924 -18 junho de 2018) engenheiro civil, foi um dos maiores empresários brasileiros no setor de infraestrutura. Foi ministro de Minas e Energia no governo João Goulart (1961-1964), presidente da Companhia Vale do Rio Doce de 1979 a 1986 e atuou na Secretaria de Assuntos Estratégicos em 1992, deixando o cargo no início do processo de impeachment do governo Collor. No segundo governo de Fernando Henrique Cardoso (1998-2002), foi membro do Conselho Coordenador das Ações Federais no Rio de Janeiro, órgão ligado à presidência da República.

Ele [o estudo de Batista] passou a ser o documento-base no governo Fernando Henrique para o planejamento da infraestrutura de transporte, energia e telecomunicações. A ideia foi ter um plano de investimentos programados tendo como referência as linhas de articulação econômica e territorial dos mercados regionais com os mercados internacionais. [...] Batista (1997) trabalhou com uma perspectiva geoeconômica, aplicada não apenas ao espaço territorial brasileiro mas também no Cone Sul. Assim, a integração regional e o benefício econômico deveriam prevalecer sobre os critérios do interesse nacional. Para ele, o desenvolvimento territorial deveria implementar-se a partir da ideia de cinturões de desenvolvimento que contemplassem um “aglomerado” de projetos mais bem distribuídos (ACSERALD, 2001, p.41-45).

A visão do planejamento regional passou a ser articulada com o desenvolvimento da infraestrutura nacional, Batista (1997) defendia a conexão de regiões na América do Sul que tivessem importância econômica a fim de garantir maior dinamismo para as economias nacionais, principalmente a brasileira. A negociação política da IIRSA articulada pelo governo brasileiro na reunião dos presidentes da América do Sul no ano 2000 foi o desfecho da maturação de uma proposta que surgiu no fim dos anos 1990 e desenvolveu-se na Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos (SPI), alocada no Ministério do Planejamento.

Conforme entrevista concedida à autora pelo então coordenador nacional da IIRSA no Brasil, Sr. Ernesto Carrara, funcionário do Ministério do Planejamento, realizada em 2013 para a pesquisa de mestrado sobre o surgimento da IIRSA e seu significado para o regionalismo sul-americano, questionado à respeito do surgimento da iniciativa ele afirma:

[o projeto da IIRSA] Ele nasceu aqui no planejamento, não sei te dizer em termos de negociação política como surgiu, do ponto de vista metodológico, nós em 1999 estávamos fazendo nosso plano plurianual (PPA) de 2000- 2003. A metodologia territorial do plano, utilizou algo que vinha do Eliézer Batista ainda na secretaria de assuntos estratégicos da presidência quando ele concebeu corredores de exportação que no caso do PPA teve também essa conotação de corredores, vê-se a parte toda de infraestrutura desse PPA, e os programas chamam corredor nordeste, etc. e outras denominações dos corredores do PPA. Essa metodologia de planejamento territorial foi utilizada na condução do processo da IIRSA, em 2000 na I Primeira Reunião de Presidentes da América do Sul, aliás a I primeira reunião que houve dos presidentes da América do Sul, nessa reunião é que foi criada a IIRSA e nos seus trabalhos de planejamento territorial utilizou essa metodologia do Brasil. A metodologia que o Brasil tinha adotado no seu planejamento de médio prazo e assim foi e, a América do Sul foi dividida na época em nove eixos de integração e desenvolvimento (HONÓRIO, 2013, p.122).

Dessa forma, os projetos de infraestrutura dos países da América do Sul foram organizados na carteira de obras da IIRSA seguindo uma metodologia desenvolvida pelo

governo brasileiro. Por meio das reuniões dos grupos de trabalhos organizados nos eixos de integração e desenvolvimento 253 baseados em critérios geoeconômicos, ou seja, a partir de sua importância econômica e comercial, os países foram incorporando na carteira de obras da iniciativa projetos de âmbito nacional, bilateral e trilateral que impactavam na integração da infraestrutura regional.

Em termos institucionais a IIRSA organizou-se da seguinte forma: 1) uma coordenação do Comitê de Direção Executiva (CDE), formada por representantes de alto nível indicados pelos governos, geralmente ministros de Estado. O CDE era o órgão de maior representação política da iniciativa e responsável por aprovar os delineamentos estratégicos e os planos de ação da iniciativa consensuados nas reuniões dos demais órgãos da IIRSA; 2) um Comitê de Coordenação técnica (CCT), coordenado pelo BID, CAF e Fonplata. Tal órgão organizava a burocracia da iniciativa por meio de uma secretaria e dava apoio técnico e financeiro aos países em todos os temas relacionados a IIRSA, atuando como facilitador do processo, coordenando as atividades conjuntas e organizando a memória institucional da iniciativa; 3) Grupos Técnicos Executivos (GTEs) integrado por funcionários e especialistas designados pelos governos da região. Cada eixo de desenvolvimento deveria englobar um grupo técnico que seria responsável por analisar temas específicos, como harmonização de marcos regulatórios, métodos de identificação integrada dos projetos, etc. e 4) coordenações nacionais (CNs), eram o ponto focal de cada país na IIRSA. A principal função das CNs era representar a iniciativa no interior dos países e fazer o papel de articulação entre seus governos, setor privado e a iniciativa (HONORIO, 2013).

Ao longo de seus dez anos de existência a iniciativa não forjou uma institucionalidade que garantisse o financiamento das obras, transformando-se em um fórum de discussão e de formação de uma carteira de obras de infraestrutura regional. Um dos pontos mais relevantes para o não-avanço de obras de infraestrutura nos países da região refere-se às crônicas incapacidades de autofinanciamento dos governos em relação a projetos de infraestrutura. O protagonismo do governo brasileiro no lançamento da iniciativa não foi observado no desenvolvimento da mesma, posto que não empenho para impulsionar o fortalecimento/criação de canais de financiamento multilaterais no interior da iniciativa.

Em meados da década de 2010, a IIRSA passou a ser questionada pelos governos da região, principalmente Equador, Venezuela e Bolívia, por não estimular espaços de

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Inicialmente a carteira de obras da IIRSA foi organizada em dez eixos de integração e desenvolvimento: 1) Eixo Andino; 2) Eixo Andino do Sul; 3) Eixo da Hidrovia Paraguai – Paraná; 4) Eixo de Capricórnio; 5) Eixo do Amazonas; 6) Eixo do Escudo das Guianas; 7) Eixo do Sul; 8) Eixo Interoceânico central; 9) Eixo Mercosul – Chile; e 10) Eixo Peru – Brasil – Bolívia. No âmbito do Cosiplan, há atualmente nove eixos.

coordenação política para tratar o tema da infraestrutura regional. Dessa forma, influenciada também pelos novos delineamentos que a agenda da integração regional sofre com a chegada dos governos populares na América do Sul a IIRSA é incorporada a UNASUL. A principal justificativa para tal mudança era de que ao fazer parte de um organismo regional, com personalidade jurídica internacional, a integração de infraestrutura ganharia maior relevância política.

Em 2009, foi criado o Conselho Sul-Americano de Infraestrutura e Planejamento (COSIPLAN) no âmbito da UNASUL, que incorporou a IIRSA e o acumulado histórico de seus trabalhos e metodologias como secretaria técnica. A expectativa dos governos sul- americanos, inclusive o brasileiro, era de que a gestão coordenada entre os países para a implementação das obras fosse viabilizada e que as decisões tomadas no interior do COSIPLAN fossem internalizadas pelos países.

Não cabe no recorte histórico da tese uma análise mais detalhada acerca do desenvolvimento dos trabalhos no âmbito do COSIPLAN, no entanto, o deslocamento do tratamento do tema da integração da infraestrutura da IIRSA para a UNASUL revela em certa medida a incapacidade que os governos tiveram em forjar multilateralmente mecanismos deliberativos efetivos que avançassem com a implementação das obras componentes da carteira da IIRSA.

O maior logro da IIRSA ao longo de seus dez anos de existência foi a sistematização das principais necessidades em termos de infraestrutura em todos os países da América do Sul. Conforme palavras do coordenador nacional da IIRSA pelo Brasil, em 2013: “ hoje temos a América do Sul inteiramente mapeada em termos de projetos de infraestrutura que precisam ser realizados” [sic]. Nesse sentido, pode-se apontar que a IIRSA não apenas trouxe num primeiro momento para o centro da política regional sul-americana o tema da infraestrutura com a sua criação no ano 2000, como foi responsável por ir desenvolvendo a convergência em torno da importância desse tema ao longo do avanço da formação de sua carteira de obras.

A participação das equipes nacionais nos grupos de trabalho dos eixos de integração e desenvolvimento incluindo projetos que eram prioridades para seus governos nacionais, desencadeou um processo de consenso gradual em relação à necessidade de buscar mecanismos para a viabilização dessas obras e a incorporação dessa temática como eixo estratégico do desenvolvimento não apenas da região, mas, principalmente a partir das perspectivas nacionais.

A IIRSA, e posteriormente o COSIPLAN, contribuiu determinantemente para que o tema da infraestrutura fosse internalizado pelos governos a partir de uma importância forjada

multilateralmente. Como exemplo, podemos citar o Peru, que incorporou em seu planejamento interno de infraestrutura o termo IIRSA como denominação para organização de suas obras 254.

Nessa perspectiva, a arquitetura regional em torno do tema da integração da infraestrutura na década de 2010, representada pela IIRSA/COSIPLAN, com seus avanços e limites favoreceu a existências de processos dialéticos a respeito da própria evolução desse tema na agenda da América do Sul com impactos importantes para a atuação brasileira: 1) houve a criação da convergência política entre os governos a respeito da importância do tema da infraestrutura, sendo considerado eixo estratégico do desenvolvimento conjunto da região; 2) o diagnóstico a respeito da incapacidade em viabilizar mecanismos multilaterais de financiamento que garantissem a implementação das obras e 3) a incapacidade institucional da IIRSA em administrar o andamento das obras em coordenação com os governos.

Do ponto de vista da política regional brasileira, a incapacidade da arquitetura regional existente referente ao tema da infraestrutura em dar conta dos temas da coordenação multilateral para a gestão das obras e do financiamento, abriu uma janela de oportunidade para a atuação bilateral do Brasil no tema. Defende-se que não se pode legar à responsabilidade brasileira o fato da IIRSA não avançar nessas questões, posto que há uma complexidade enorme referente às realidades financeiras e as capacidades materiais dos países realizarem as obras. No entanto, também não concebe-se a coincidência das oportunidades que se abriram aos setores da construção civil brasileira no contexto regional decorrentes das dinâmicas expostas acima.

Conforme pode-se observar na abordagem empírica da tese, a ação diplomática brasileira bilateral na Bolívia e no Equador utilizou a IIRSA nominalmente, e quando não o fez, recorreu aos princípios e objetivos da iniciativa para alavancar as propostas de cooperação que envolviam financiamento de organismos brasileiros as empresas brasileiras para a realização das obras nos países. Esse aspecto é notável principalmente na Bolívia, onde todas as obras constavam na carteira de obras da iniciativa.

O governo brasileiro soube conectar à sua estratégia bilateral no tocante ao tema da infraestrutura as lacunas e objetivos a serem alcançados pelos países, construídos multilateralmente ao longo dos anos de amadurecimento da carteira de obras da IIRSA. Nesse sentido, pode-se dizer que não houve grandes esforços bilaterais por parte do governo Lula em convencer seus parceiros sobre a importância da infraestrutura na agenda bilateral dos

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países, cabendo ao governo apresentar e disponibilizar por meio da cooperação bilateral soluções e oportunidades para a efetivação das obras.

5.2 A arquitetura doméstica: as políticas de crédito e apoio à internacionalização das