Communication avec le public et les médias Contexte actuel

La communication avant et pendant une catastrophe comporte plusieurs aspects importants. Dans un premier temps, il y a les procédures destinées à informer le public des risques latents et à l’avertir de la menace, cela pour de multiples raisons. Il peut s’agir simplement de le sensibiliser à certains dangers ou de l’encourager à prendre des précautions, par exemple ne pas construire sa maison dans une zone inondable ou au pied d’un corridor d’avalanches, stocker de la nourriture et de l’eau potable en quantité suffisante pour subvenir à ses

besoins essentiels quelques jours, se faire vacciner en cas d’épidémie, ou se protéger contre de redoutables virus informatiques. Cependant, ces informations peuvent aussi servir à préparer la population à une évacuation en cas d’inondation, de séisme, de risque d’irradiation, etc. Une fois la catastrophe arrivée, il faut recueillir et diffuser au public des informations sur l’étendue des dommages, les menaces qui pèsent encore et les mesures à prendre, mais aussi les coordonnées des proches parents et amis qui ont été affectés. Reste enfin la question de la conduite à tenir avec les médias. La propagation rapide des réseaux de communication, la facilité avec laquelle le matériel de reportage peut être transporté et l’appétit général d’informations font qu’aujourd’hui les médias sont toujours présents sur le théâtre des catastrophes. Cela peut être une aubaine pour la région sinistrée, comme cela peut gêner considérablement les interventions d’urgence.

Défis

Trois grands défis se posent dans le domaine des communications. Il s’agit de s’assurer tout d’abord que les alertes et autres flux d’informations reposent sur des hypothèses justes concernant le comportement humain en cas de catastrophe ; deuxièmement, que cette information sera recueillie, communiquée et divulguée effectivement et de manière efficace ; et troisièmement, qu’il existe une solution équilibrée pour communiquer, d’une part, avec les médias et, d’autre part, avec le public par l’intermédiaire des médias sans que ces derniers perturbent les opérations des services d’urgence.

Hypothèses concernant le comportement humain

Les idées fausses sur le comportement des individus en période de crise sont si répandues que l’on parle aujourd’hui des « mythes » des catastrophes.

Il y a notamment la conviction que la catastrophe plonge les populations dans un état d’apathie et de dépendance psychologique aiguë, que l’ordre d’évacuation ne doit pas être donné trop tôt pour ne pas déclencher des départs massifs dans la panique, que le pillage se généralise, etc. Des recherches réalisées ces dernières années viennent néanmoins confirmer des études antérieures démontrant que les réactions des populations sont, dans l’immense majorité des cas, constructives – élans de solidarité, fort engagement de la communauté, nombreux bénévoles pour la recherche des survivants. Juger que l’être humain se comporte de manière antisociale et irrationnelle en temps de crise peut avoir des répercussions très graves sur la planification et les interventions en conduisant à mal répartir les ressources et ne pas informer le public comme il convient.

Cela dit, il semblerait que certaines conditions suscitent ou, au contraire, découragent les comportements sociaux constructifs. L’un des mythes les plus tenaces sur les situations de catastrophe veut que les populations menacées

aient tendance à fuir dans la panique. La réalité a démontré l’inexactitude de ce mythe. Dans les quelques cas isolés de fuite observés par le passé, plusieurs conditions étaient réunies : les personnes concernées s’étaient senties totalement isolées, n’avaient reçu que très peu d’informations sur le déroulement de la catastrophe et n’avaient personne sur qui s’appuyer ; en outre, la gestion de la crise a été perçue comme très inefficace. Par conséquent, pour obtenir des populations un comportement responsable au moment d’une catastrophe, il faut leur fournir au bon moment une information crédible, réduire le plus possible les incertitudes et susciter leur confiance envers les services de gestion de crise et les autorités compétentes tout autant que leur propre capacité de faire face et d’agir.

Par ailleurs, il n’est pas dit que les nouvelles sources de risque systémique génèrent des comportements identiques à ceux déclenchés par les catastrophes de type classique. Certains analystes soutiennent que les catastrophes provoquées par certaines technologies (accidents nucléaires, chimiques, marées noires importantes) génèrent des schémas comportementaux et sociaux différents des comportements observés lors de certaines catastrophes naturelles (inondations, ouragans, etc.), mais cette position est largement controversée (pour une discussion de la distinction, voir Tierney, Lindell et Perry, 2001).

Si c’est vraiment le cas, il paraîtrait justifié de chercher à savoir si de nouveaux aléas systémiques comme le bioterrorisme ou de nouvelles maladies infectieuses peuvent être associés à des comportements génériques distincts.

Les attaques à l’anthrax récentes aux États-Unis n’ont fort heureusement touché directement que quelques individus, mais elles ont souligné le type de problèmes d’information et de communication que ne manquerait pas d’exacerber une attaque à plus grande échelle. Par exemple, à moins que la libération de l’agent infectieux soit annoncée ou découverte par hasard à un stade précoce, aucun indice ne signalerait l’imminence de l’attaque, l’on n’aurait aucun moyen d’identifier le lieu du rejet ni de déterminer s’il s’agit d’une volonté délibérée ou si la catastrophe est de nature accidentelle ou naturelle. En présence de telles incertitudes, informer correctement le public et les services d’urgence devient extrêmement complexe en raison de la difficulté de prévoir le comportement des populations. Il s’agit alors de s’interroger sur le degré approprié de participation de la collectivité à la préparation, c’est-à-dire sur l’effort à consacrer au renforcement des capacités individuelles ou locales d’alerte précoce, de communication, d’intervention, etc.

Communication avec le public

Il est bien évidemment essentiel, pour sauver des vies et éviter des dommages matériels, d’avertir à temps d’une catastrophe imminente. Il faut

menace, organiser des vaccinations préventives, ou encore commencer l’évacuation des populations, etc. Le succès de ces mesures repose, entre autres, sur la valeur de l’outil de communication et sur la qualité du message transmis aux organismes, aux décideurs participant aux interventions d’urgence et au public. De même, avant, pendant et immédiatement après une catastrophe (classique ou autre), il faut répondre aux demandes d’information du public.

Souvent, par leur simple nombre, les demandes d’informations sollicitent les moyens de gestion de crise au point de perturber les circuits de téléphone ou de compromettre des interventions essentielles à la sécurité publique.

Les médias

Enfin, la plupart des catastrophes sont des événements médiatiques.

L’efficacité des interactions avec les médias peut par conséquent contribuer de manière déterminante à réduire les pertes. S’il s’agit de catastrophes qu’il est possible d’annoncer d’avance, la transmission d’informations précises, opportunes et cohérentes par les médias peut, comme on l’a dit, se révéler un moyen décisif d’éviter des morts et des dommages corporels. Les médias sont un moyen de communiquer des instructions au public, de l’encourager à effectuer des dons, de le mobiliser pour qu’il soutienne largement les mesures d’atténuation, de créer un sentiment de confiance à l’égard des dirigeants en période de crise, de limiter considérablement le nombre de demandes d’information de la part du public et d’assurer une couverture efficace de l’événement qui facilitera ultérieurement les campagnes de collecte de fonds (encore que la question reste ouverte de savoir s’il faut faire largement appel à des contributions volontaires).

Pourtant, bon nombre de gestionnaires de crise ont ressenti d’immenses frustrations lorsqu’il leur a fallu consacrer un temps et des moyens précieux à répondre aux exigences des médias tout en s’efforçant de coordonner les actions de plusieurs organisations dans des conditions d’urgence et d’incertitude extrêmes. Il y a toujours un risque que les médias gênent les opérations, déforment les faits ou contribuent à perpétuer les mythes des catastrophes, d’où la nécessité de planifier minutieusement les relations avec les médias avant l’événement, faute de quoi on s’expose à d’énormes perturbations. A l’annonce de l’accident de Three Mile Island (Pennsylvanie, États-Unis), trois chaînes de télévision commerciales se sont installées dans la région, chacune avec des équipes de 75 à 100 journalistes, réalisateurs, managers et techniciens, sans compter les équipes de cameramen et de reporters de chaînes de télévision locales des villes et des communes avoisinantes. Malheureusement, on n’a pas pris le temps mettre au point des procédures ou des mécanismes pour répondre à la demande massive d’informations sur cet accident très complexe (Holton, 1985).

Les répercussions sur les processus de décision et les flux d’informations pendant l’accident se sont révélées très graves. L’état de Pennsylvanie disposait effectivement d’un plan d’urgence pour répondre à ce genre d’accident nucléaire qui attribuait le rôle principal à la Pennsylvania Emergency Management Agency. En fait, ce plan, qui confiait de nombreux aspects opérationnels à la State Emergency Management Organization et ne laissait que les grandes décisions au gouverneur, a dû être abandonné au profit d’une reprise en main de toutes les décisions et communications par le cabinet du gouverneur. Selon Wenger (1985) :

Tout le système s’est transformé en un système de gestion de crise par conférence de presse. Sous la pression et les demandes monumentales des médias, les autorités fédérales et de l’état ont centralisé toutes les décisions et l’information entre les mains du cabinet du gouverneur. Ce revirement a en fait isolé le système de gestion de crise de l’état qui a été écarté de la prise de décision et, de surcroît, n’a plus reçu d’informations.

Les responsables de la gestion de crise au niveau local et de l’état qui devaient, d’après le plan d’urgence, être au cœur des opérations, se sont trouvés souvent dans l’obligation d’écouter les conférences de presse à la radio et à la télévision pour savoir ce qui se passait.

Si un accident nucléaire du même type que Three Mile Island devait survenir aujourd’hui, le nombre de représentants des médias qui afflueraient dans les premières 24 heures serait, d’après les estimations trois fois supérieur (Auf der Heide, 2000).

Réponses émergentes

La réactivité des populations lors d’une alerte tient pour beaucoup à leur culture du risque. L’objectif ultime des plans d’urgence (bien qu’impossible à atteindre) est d’assurer, dans une population qui n’a jamais connu de catastrophe majeure, le même niveau de connaissances, les mêmes réflexes et le même comportement social et organisationnel que dans des communautés qui y ont déjà été exposées (sachant que les collectivités sinistrées n’ont pas toujours tiré les leçons de l’expérience). La solution repose, d’une part, sur l’organisation de programmes de formation à la gestion des catastrophes et, d’autre part, sur une large accessibilité des informations sur les plans d’urgence.

Certains pays ont entrepris de faire porter l’effort sur ce premier aspect.

Le gouvernement des États-Unis, comme le gouvernement fédéral et les gouvernements des états en Australie, par exemple, ont mis l’accent sur l’éducation et la formation. C’est ainsi que le Federal Emergency Management Training Center aux États-Unis et l’Emergency Management Australia Institute assurent des formations régulières aux gestionnaires de crise et que le

Département de la défense a lancé de nouvelles formations pour préparer la population à d’éventuels attentats chimiques et biologiques. De plus, plus de 30 universités et collèges américains proposent aujourd’hui des cours, des certificats d’aptitude, voire des diplômes d’études supérieures, en gestion de crise, parfois même des cours de sociologie des catastrophes.

S’agissant de la l’accessibilité de l’information, des progrès ont été réalisés sur de nombreux fronts. Une enquête réalisée par Fischer (1998) dans plusieurs pays auprès des autorités publiques et des organismes compétents en matière de catastrophes, dont des organisations internationales et des organisations non gouvernementales (ONG), a révélé que l’on pouvait trouver sur leur site Web non seulement des informations standard sur le personnel, les programmes de recherche, les publications, etc., mais aussi des informations détaillées et spécifiques sur les plans d’urgence et d’intervention ainsi qu’une aide pratique concernant la façon de préparer sa maison pour un ouragan ou une inondation.

Fondamentalement, le succès des plans d’urgence et des interventions repose sur la réactivité du public dans son ensemble. On en trouve de nombreuses illustrations dans les pays de l’OCDE. En Suède, par exemple, les connaissances et compétences nécessaires pour faire face à des catastrophes majeures font partie intégrante depuis longtemps de l’éducation civique à l’école. Le Québec, au Canada, a adopté une législation qui définit une approche complète et systémique de la préparation aux catastrophes et des plans d’urgence et qui encourage une culture de la sécurité civile à tous les échelons, depuis l’individu jusqu’aux divers niveaux de l’administration municipale et régionale. Le Japon, pour sa part, a institué une journée consacrée à la prévention des catastrophes (voir encadré méthodologique 1).

Comment les populations sont-elles susceptibles de réagir à une nouvelle classe de catastrophes, liées à des risques systémiques émergents, tels que le bioterrorisme ou la guerre chimique ? Dans quelle mesure peut-on transposer à ces situations nouvelles les hypothèses concernant le comportement humain dans des situations catastrophiques « classiques » et que peut-on faire pour provoquer les ajustements nécessaires ? On trouvera des indications quant à la manière de résoudre ces problèmes dans les multiples écrits consacrés aujourd’hui à l’auto-organisation. Les travaux de Comfort (1999), entre autres, sur les catastrophes sismiques dans le monde tendraient à montrer que les responsables et les planificateurs qui se concentrent sur des règles de procédure et des consignes ont moins de chance d’obtenir la prise de conscience, l’état de préparation et la coordination souhaités que s’ils conçoivent et mettent en place une infrastructure commune d’information et une base de connaissances partagée avant que ne survienne l’événement (et par là même encouragent les processus d’apprentissage et la coordination volontaire). Notons toutefois que l’auto-organisation n’est pas un substitut,

Encadré méthodologique 1. Exercice de crise au Japon

Le Japon a adopté en 1961 une loi sur la gestion des catastrophes qui prévoit la coordination des différentes mesures prises en cas de catastrophe – interventions, préparation, retour à la normale etc., – en fonction d’un plan d’urgence. Ce plan a été révisé en 1995 pour y introduire l’obligation de procéder à des exercices de crise dans le cadre de l’effort national destiné à améliorer l’état de préparation du pays et à lui permettre de mieux résister aux séismes.

Les exercices de crise, organisés en prévision de catastrophes majeures, sont menés conjointement par les autorités centrales et les collectivités locales pour renforcer leur coopération et mettre en évidence l’importance des efforts des communautés pour se protéger contre les conséquences de ces événements.

Le premier exercice complet de prévention des catastrophes s’est déroulé en 1971 avec la participation de quelques organisations seulement. Depuis 1982 a lieu chaque année (le 1^er septembre) la « journée de prévention des catastrophes », qui elle-même s’inscrit dans une « semaine de prévention des catastrophes » (du 30 août au 5 septembre). Elle est consacrée à des expositions, des exercices de crise et d’autres manifestations destinées à sensibiliser le public et à distribuer de la documentation sur la prévention des catastrophes. C’est l’occasion d’établir un dispositif de prévention des catastrophes qui regroupe les organisations et entreprises pertinentes, d’autres organisations privées ainsi que les habitants des communes de la région. Lors de cette « journée de prévention des catastrophes », les pouvoirs publics réalisent toujours un exercice de crise global. Depuis le grand tremblement de terre de Kobé (Hanshin Awaji) en 1995, ces exercices ont également permis de revoir les fonctions des centres de gestion de crise au niveau du gouvernement. Lors des exercices, le Premier ministre réunit les ministres concernés et déclare l’état d’urgence, après quoi a lieu une réunion de crise afin d’organiser la gestion de la catastrophe à laquelle participent tous les membres du Conseil des ministres.

L’exercice de prévention des catastrophes de 2001 concernait deux grandes zones, celle de Tokai et le sud du Kanto et impliquait 33 services administratifs, 20 établissements publics et 13 préfectures. Près de 1.5 million de personnes de la zone métropolitaine de Tokyo et des six préfectures ont participé à l’exercice de crise sismique de Tokai. L’exercice concernant le sud du Kanto s’est tenu à la résidence du Premier ministre en présence de tous les membres de son gouvernement. Une téléconférence a été organisée entre le PC du gouvernement, les services de la police nationale, de la défense et des pompiers et le ministère de l’Aménagement du territoire, des Infrastructures et des Transports. Un exercice a permis de tester le système de transmissions mis au point par l’Agence de sécurité maritime pour expédier et recevoir des images du site du séisme. A cet exercice ont pris part 467 000 personnes de sept préfectures et communes.

Source : NIRA.

mais plutôt une approche particulière, de la planification, de la préparation et de la coordination des interventions d’urgence, et que la confiance qu’inspirent les responsables de la gestion de crise reste un facteur primordial. A l’avenir, il s’agira de trouver le juste équilibre entre les deux.

La qualité des outils de communication en situation de catastrophe ainsi que la clarté des messages émis sont des composantes vitales d’une gestion efficace des crises. En fonction de la culture du risque qui prévaut dans la population concernée et de la complexité de la situation, différentes démarches peuvent donner des résultats satisfaisants. Deux exemples venant de deux parties du monde illustrent deux sortes de catastrophes naturelles. Les feux de brousse de janvier 2002 qu’a connus l’Australie n’ont fait que très peu de victimes, bien qu’ils aient provoqué d’énormes dégâts environnementaux et détruit de nombreuses propriétés. Les populations locales se sont préparées en prenant des mesures pour réduire la charge de combustible et elles ont été averties par des méthodes simples, mais très efficaces, de la menace imminente et de la nécessité d’évacuer les lieux, à savoir par des circulaires placées dans les boîtes aux lettres (Hagan, 2002). Le système de coordination mis en place en France lorsque la Loire risque de provoquer une inondation majeure (voir étude de cas 1) se situe à l’autre extrême, pour ce qui est de la complexité des opérations et des communications.

L’organisation effective de la collecte et de la diffusion d’informations au public après une catastrophe est une tâche complexe. Elle est plus efficace si l’on associe centralisation et délégation des responsabilités. Pour recueillir des informations sur la famille et les amis, il faut souvent s’adresser à de multiples organisations – services de police et de médecine légale, abris, hôpitaux locaux, etc. – ce qui impose la création d’un bureau d’information central pour plusieurs organisations. Ces bureaux peuvent ensuite être constitués en système régional interconnecté chargé de canaliser le maximum de demandes d’information vers des organismes opérant loin du théâtre des interventions de façon à réduire le plus possible la gêne occasionnée.

Enfin, comme déjà mentionné, il est de toute première importance de prévoir l’impact des médias. La démarche la plus efficace consisterait, semble-t-il, à associer les médias au processus de planification des catastrophes, autrement dit, à planifier avec leur participation. Cette participation peut se limiter à une information sur les plans ou à des consultations concernant la conception de ces plans. En fonction des circonstances, il est possible également de déléguer aux médias des responsabilités et de leur attribuer un rôle actif dans les interventions d’urgence.

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