Após uma década de desregulamentação da economia, abertura do mercado interno, privatização das empresas públicas e submissão da política macroeconômica aos ditames de Washington, o projeto neoliberal de mercado, implementado no Brasil durante os governos Fernando Collor e FHC, alcançava o seu fracasso no início do novo milênio, marcado por um cenário de alta fragilidade.
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No início dos anos 2000, o Brasil apresentava o seguinte quadro socioeconômico: depreciação da moeda nacional frente ao dólar, retorno da inflação, taxas crescentes de desemprego, aumento da concentração de renda e das desigualdades sociais, ausência de investimento público, aumento da dívida líquida do setor público e baixa disponibilidade de reservas internacionais. Para piorar a situação, o país vivenciava uma das crises mais severas de abastecimento elétrico de sua história, como exposto na seção anterior. Diante disso, fracassava o “projeto que havia pregado que a estabilidade monetária, por si mesma, geraria modernização econômica e distribuição de renda” (SADER, 2013, p. 138).
Durante a campanha presidencial de 2002, esse quadro foi agravado a partir do ataque especulativo sofrido pelo Brasil, com “forte depreciação do real, elevação substancial do prêmio de risco pago pelos títulos públicos do país e redução da entrada líquida de capitais externos na economia” (BARBOSA, 2013, p. 69). O ataque executado pelos agentes do capital financeiro era reflexo do chamado “risco Lula”, denominação utilizada para caracterizar a “suposta falta de confiança do grande capital nacional e internacional nas posições de Lula, que também era uma ameaça do capital inviabilizar o novo governo” (SADER, 2013, p. 139). Mesmo com mudanças na campanha eleitoral de Luiz Inácio Lula da Silva (Lula), do Partido dos Trabalhadores (PT), incorporando temas importantes ao seu plano de governo, como a estabilidade monetária, o combate à inflação e o respeito aos contratos estabelecidos em governos anteriores com o capital financeiro, elas não foram suficientes para apaziguar os ânimos dos especuladores. De modo que Lula assumiu a presidência, em 2003, sob forte risco de instabilidade econômica e de insolvência do país.
No entanto, ao combinar estabilidade monetária com retomada do crescimento econômico e execução de políticas de distribuição de renda, ele conseguiu interromper, ao menos parcialmente, a trajetória neoliberal seguida pelos governos precedentes. A herança deixada pelos governos neoliberais impossibilitou a ruptura total com o neoliberalismo, haja vista que o aumento do déficit público e do endividamento interno e externo tornou o Estado refém do capital financeiro. Para Emir Sader (2013, p. 138), o processo de desregulamentação liberou os capitais dos seus óbices, fazendo com que eles buscassem no “setor financeiro, maciçamente, as melhores formas de maximização do lucro. Os investimentos especulativos se
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tornaram muito mais atraentes do que os produtivos, gerando uma brutal transferência de renda de uma esfera para a outra”. Por isso, durante o seu primeiro mandato, no intento de acalmar a euforia dos rentistas e capitalistas, o presidente Lula nomeou, estrategicamente, uma “equipe econômica conservadora e tomou medidas preventivas, um duro ajuste fiscal, com o objetivo de evitar os riscos inflacionários e de fuga de capitais” (SADER, 2013, p. 140). Além disso, promoveu uma reforma regressiva da previdência e uma “inócua reforma tributária, na expectativa de tranquilizar os investidores e permitir uma retomada dos investimentos” (SADER, 2013, p. 140). Com isso, conseguiu alcançar a tão desejada confiança do mercado.
Segundo o entendimento do economista Marcio Pochmann (2013) e do cientista político Emir Sader (2013), apesar das concessões feitas ao capital financeiro, os governos Lula e, depois, Dilma podem ser caracterizados como pós- neoliberais. Para eles, esses governos, alinhados a outros da América do Sul, representaram uma oposição ao establishment, uma reação antineoliberal no contexto de “grandes recessões que abalaram o continente, nas últimas décadas do século passado [...]” (SADER, 2013, p. 138). Seus elementos em comum foram priorizar:
[...] as políticas sociais e não o ajuste fiscal; [...] os processos de integração regional e os intercâmbios Sul-Sul e não os tratados de livre-comércio com os Estados Unidos; [...] o papel do Estado como indutor do crescimento econômico e da distribuição de renda, em vez do Estado mínimo e da centralidade do mercado (SADER, 2013, p. 138).
Para Nelson Barbosa, economista e professor que ocupou a pasta dos Ministérios do Planejamento e da Fazenda durante o segundo mandato do governo Dilma Rousseff, a partir de 2003, o Brasil se transformou em um país mais estável e menos desigual, apresentando: avanço do seu protagonismo nas relações internacionais, tendo assumido um papel de prestígio e credibilidade em suas participações nos encontros das grandes economias do mundo; crescimento econômico; controle da inflação; queda da dívida pública em relação ao PIB; quitação de empréstimos feitos ao FMI, passando de devedor a credor; acumulação de reservas internacionais e eliminação da dívida cambial, o que gerou certa autonomia na condução da política econômica e correção da vulnerabilidade externa do país; redução da taxa de desemprego, alcançando, no final de 2014, a marca de 4,3%, considerado pleno emprego; aumento do salário real e de seu poder de
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compra; e retirada de milhões de brasileiros da situação de extrema pobreza (BARBOSA, 2013). De acordo com o ex-ministro, isso se deu em decorrência de dois fatores, a saber:
Em primeiro lugar, foram as decisões do governo Lula que recuperaram a estabilidade macroeconômica, após o ataque especulativo de 2002, bem como possibilitaram que os ganhos de renda decorrentes do cenário internacional favorável fossem transmitidos para a maioria da população brasileira e iniciassem um círculo virtuoso de crescimento baseado na expansão do mercado interno, até 2008. Em segundo lugar, quando eclodiu a crise internacional de 2008 e o cenário mundial se tornou desfavorável, novamente foram as decisões do governo Lula que possibilitaram a rápida recuperação da economia brasileira, no segundo semestre de 2009 e ao longo de 2010, sem perder as conquistas sociais do período anterior (BARBOSA, 2013, p. 69).
Segundo a economista Laura Carvalho (2018), o bom desempenho da economia nacional na primeira década do século XXI foi resultado de um cenário externo favorável, puxado pelas altas taxas de crescimento da economia chinesa e sua demanda crescente pelos produtos primários brasileiros, sobretudo petróleo, minério de ferro e soja, associado à decisão do governo de apostar na “expansão do mercado interno [...], através de políticas de transferência de renda e aumento do salário mínimo, junto com a ampliação dos investimentos em infraestrutura física e social” (CARVALHO, 2018, p. 11). Para ela, diante da elevação dos ciclos de preços de commodities no mercado internacional e da expansão da economia nacional baseada em inversões públicas, no crédito e no consumo de massa, o Brasil conseguiu obter a “redução das desigualdades sociais e regionais, o aumento sustentado dos salários, a elevação do nível de emprego formal, a melhoria das contas públicas e externas, tudo isso mantendo a taxa de inflação sob controle” (CARVALHO, 2018, p. 10).
Essas transformações reverberaram diretamente na organização e funcionamento do setor elétrico, possibilitando uma maior presença do Estado, planejando, regulando e investindo. Para isso, foi instituído, no ano de 2003, o novo modelo do setor elétrico brasileiro, aperfeiçoando o seu marco regulatório, notadamente nos seguintes aspectos:
i. Profundas modificações na comercialização de energia no SIN, com a criação do Ambiente de Contratação Regulada (ACR) e do Ambiente de Contratação Livre (ACL);
ii. Modificações institucionais, com a reorganização das competências e a criação da Câmara de Comercialização de Energia Elétrica (CCEE);
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iii. Retomada do planejamento setorial, a partir da contratação regulada por meio de leilões e com a criação da Empresa de Pesquisa Energética (EPE);
iv. Retomada dos programas de universalização;
v. Segurança jurídica e estabilidade regulatória, premissa para atrair investimentos, reduzir os riscos e expandir o mercado (TOLMASQUIM, 2015, p. 27).
Nesse sentido, o novo modelo priorizou a expansão do sistema elétrico nacional via planejamento energético com competição e investimento público e privado, retirando várias estatais, como a ELETROBRAS, do PND. Além disso, exigiu a obrigatoriedade da apresentação de Licença Ambiental Prévia (LP) para que os novos projetos fossem colocados em processo licitatório, evitando interrupções de obras pelo descumprimento das normas ambientais, e a classificação dos empreendimentos cadastrados nos leilões por energia nova e energia existente.
A criação da EPE significou a constituição de uma empresa estratégica do Estado nacional, já que ela se tornou responsável pelo desenvolvimento de estudos e pesquisas direcionadas a subsidiar o planejamento do setor energético como um todo e, em longo prazo (30 anos), compreendendo não apenas a energia elétrica, mas o petróleo, o gás natural e seus derivados, o carvão mineral, as fontes energéticas renováveis e a eficiência energética. Assim, ela passou a desempenhar um “papel central nos leilões de energia nova, participando tanto da fase de concepção metodológica como da fase de implementação, por elaborar os estudos de preço-teto a ser responsável pelas habilitações técnicas das usinas aptas a participar da disputa” (TOLMASQUIM, 2015, p. XXIII). Diferente dos leilões realizados no modelo anterior, nos quais quem ganhava o direito de construir as unidades geradoras eram aqueles que ofereciam o maior valor pelo uso do bem público, no novo modelo a diretriz é ao revés: ganha o leilão quem oferece o menor preço pela venda da energia. O vencedor “além de ganhar a concessão, recebe um contrato de longo prazo, eliminando o risco de construir uma usina e ficar descontratado” (TOLMASQUIM, 2015, p. XXI).
Diante do contexto nacional pós-racionamento de energia e de estabelecimento do novo marco regulatório do setor elétrico, deu-se a instituição do PROINFA. Esse Programa, concebido pela Lei nº 10.438, de 26 de abril de 2002, e com alguns incisos regulamentados pelo Decreto nº 5.025, de 30 de março de 2004, foi instituído com o objetivo de elevar a participação da energia elétrica produzida
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por empreendimentos de produtores independentes autônomos, com base em fonte eólica, Pequenas Centrais Hidrelétricas (PCHs) e biomassa.
O intuito do PROINFA foi possibilitar uma maior diversificação da matriz elétrica brasileira – assentada, historicamente e majoritariamente, na hidroeletricidade –, gerando, assim, uma maior segurança ao abastecimento elétrico nacional. Para a elaboração e execução do programa, coube ao MME o papel de definir as diretrizes, construir o planejamento e estabelecer o valor econômico para cada fonte, enquanto a ELETROBRAS foi incumbida da função de ser a agente executora, com a celebração dos contratos de 20 anos de compra e venda de energia (BRASIL, s.d.). Para financiar os investimentos, o programa contou com uma linha de crédito especial, de até 70% do valor dos empreendimentos, concedido pelo BNDES. Esse programa foi decisivo para a instalação de materialidades e ações ligadas à geração e à transmissão da energia elétrica de origem eólica, contribuindo para a expansão dessa fonte na participação da capacidade elétrica instalada.
O modelo, implantando em 2004, se diferenciava dos anteriores por ter em vista três objetivos claros: “segurança no abastecimento, modicidade tarifária e universalização dos serviços de energia elétrica” (TOLMASQUIM, 2015, p. 22). O primeiro objetivo se concretizou com a ampliação e diversificação da capacidade instalada; o segundo, com a renovação antecipada das concessões de geradoras e transmissoras e forte redução das tarifas para consumidores; e o terceiro, com a criação de um programa de eletrificação, o Luz para Todos, sem ônus para a população pobre beneficiada, já que muitas áreas das periferias urbanas e do sistema isolado ainda não contavam com os serviços de eletricidade.
No que concerne ao segundo objetivo, o de renovação antecipada das concessões e redução das tarifas de energia elétrica, ele se deu por meio da aprovação da tão polêmica MPV nº 579, de 11 de setembro de 2012, convertida na Lei nº 12.783, de 11 de janeiro de 2013. Segundo essa MPV, a renovação antecipada das concessões das hidrelétricas que iam se vencer em 2015 ocorreria desde que as empresas aceitassem a remuneração por tarifa calculada e definida pela ANEEL (BRASIL, 2012; 2013). Assim, o objetivo do governo Dilma, de redução da tarifa de energia elétrica, foi parcialmente acertado, tendo em vista sua forte elevação após a privatização das distribuidoras, o que gerou, para os consumidores cativos, a cobrança de uma das tarifas mais caras do mundo, quando o país possui
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uma das matrizes elétricas consideradas mais baratas (assentada em renováveis). No entanto, vale ressaltar que a forma encontrada para atender às reivindicações da Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (FIESP), com forte redução da remuneração das usinas hidrelétricas consideradas amortizadas, onerou as empresas federais do Grupo ELETROBRAS, especialmente a CHESF, a ELETRONORTE e Furnas, gerando queda de suas ações negociadas em bolsa de valores (PINGUELLI ROSA, 2013).
A despeito do equívoco procedimental, com a reforma do setor elétrico de 2004, as parcerias de investimentos públicos e privados foram retomadas, foi fortalecido o controle de áreas estratégicas do circuito produtivo elétrico e importantes para a soberania nacional, o processo de privatização foi interrompido, as corporações estatais foram liberadas para investir no parque energético nacional e as agências reguladoras, muito valorizadas pelos governos neoliberais, foram mantidas, embora sem um papel tão ativo como desempenhado, outrora, na política energética. Esse papel foi transferido para o ONS e a EPE.
Do ponto de vista do sistema técnico, o macrossistema elétrico foi ampliado durante a década pós-neoliberal, com o aumento do potencial elétrico instalado e construção de novas unidades geradoras e linhas de transmissão. Se, em 2000, a capacidade elétrica instalada era de aproximadamente 73 GW, no ano de 2015 ela já alcançava os 140 GW, um crescimento de 91%, conforme dados do Anuário Estatístico de Energia Elétrica 2017 (ano base 2016). Esse crescimento, impulsionado pelo desempenho favorável da economia nacional, se deu graças aos investimentos público e privado na execução de grandes obras de infraestrutura elétrica, com o uso de novas fontes de energia renovável não convencional e a construção de PCHs e grandes hidrelétricas, como Jirau e Santo Antônio, no rio Madeira (estado de Rondônia) e Belo Monte, no rio Xingu (estado do Pará). Juntas, essas três usinas totalizam um potencial outorgado de 18,5 GW, com Belo Monte, considerada o maior empreendimento de geração de energia elétrica do Brasil totalmente nacional, respondendo sozinha por 11,2 GW.
Para o escoamento da produção aos maiores centros de carga do país, foi necessária a construção de extensas linhas de transmissão, como o linhão de 600 kV (dividido em 4 troncos), ligando Porto Velho/RO a Araraquara/SP, e dois de 800 kV (divididos em 2 troncos, cada), ambos com origem em Xingu/PA e destino final
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no Terminal Rio, no Rio de Janeiro, e em Estreito, no município de Ibiraci, sudoeste de Minas Gerais. A montagem desses linhões, e de outros menores que foram construídos para escoar a produção elétrica de matriz eólica gerada na região Nordeste, possibilitou que novas áreas estivessem sob a égide da racionalidade técnica e política do macrossistema. Ademais, com a capacidade elétrica ampliada e diversificada, o ONS pôde otimizar o uso da geração hidrelétrica no âmbito do macrossistema elétrico, proporcionando mais segurança ao abastecimento do país.
Esse ciclo de investimentos públicos em políticas sociais, em infraestrutura e no fortalecimento das empresas estatais de energia elétrica foi encerrado em 2015, a partir da gestação do processo de impeachment que culminou na cassação do mandato da presidenta Dilma Rousseff54. Esse evento representa o encerramento
de mais um período da trajetória do setor elétrico, dando início a um novo período de desmonte do Estado nacional, de ajuste fiscal e de entrega e liquidação do patrimônio público brasileiro ao capital estrangeiro.
2.6 A desnacionalização do setor elétrico e o panorama atual da matriz