Um dos exemplos mais nítidos de impossibilidade absoluta verificáveis no âmbito de uma ação de condenação à emissão de normas consiste na revogação do diploma habilitante109 e, por conseguinte, na eliminação do ordenamento jurídico da fonte do dever de emitir a norma. Efetivamente, não se revelaria adequado que o tribunal viesse impor à Administração a emissão de normas, despojadas de base legal, que teriam de ser dotadas de eficácia retroativa, pois que não poderiam afetar situações constituídas em momento posterior à revogação da lei habilitante.
Além disso, sempre se poderá afirmar, como o faz o STA110, que já nem sequer trataria da emissão de verdadeiras normas, por lhes falecer a generalidade e a abstração características daquelas.
Quer dizer, a partir do momento em que tem lugar a revogação da lei que, em simultâneo, habilitava e impunha a intervenção regulamentar, a emissão do regulamento acabaria por redundar numa regulação de um conjunto de casos individuais e concretos identificáveis, o que retiraria o carácter normativo ao diploma a emitir.
Nestas hipóteses, apesar de reconhecer a existência de um dever de regulamentar e o seu não cumprimento pela Administração (i. e., de formular um juízo positivo quanto à procedência da
à emissão de normas suscetível de ser judicialmente exigido poderia conduzir a uma incongruência sistemática com o princípio do Estado de direito, conduzindo à existência de uma intromissão do direito dos juízes no poder administrativo – cf., v. g., WÜRTENBERGER, «Die Normenerlaßklage…», cit., p. 375. 109 De acordo com o Acórdão do STA, de 09.09.2009, P. 0504/09, a avaliação da existência de uma situação de impossibilidade absoluta, em caso de revogação expressa do diploma que fundamentava a emissão do regulamento em falta, constitui uma matéria sobre a qual se admite a existência de dúvidas interpretativas, suscitando questões cuja resposta não se repercute apenas no caso concreto, interessando a um número indeterminado de outros casos – o que reclama a intervenção do STA em sede de recurso de revista.
110 Cf., v. g., Acórdãos do STA, de 23.04.2008, P. 0897/07, de 07.05.2008, P. 964/04, de 17.12.2008, P. 0810/07, e de 05.05.2010, P. 0504/09.
questão de direito), o tribunal vê-se, logo no processo declarativo, perante a impossibilidade jurídica de ordenar a emissão do regulamento.
Nas situações de impossibilidade absoluta, a tutela dos afetados pela omissão de normas encontra-se assegurada pelo instituto da modificação do objeto do processo, consagrado no artigo 45.º do CPTA, devendo conceder-se aos lesados a respetiva indemnização111.
A indemnização fixada nos termos desta norma abrange apenas os danos decorrentes da impossibilidade absoluta de satisfação dos interesses do autor112; eis o motivo pelo qual a norma prevê que, nas hipóteses em que se haja cumulado na ação o pedido de reparação de todos os danos resultados da atuação ilegítima da entidade demandada (in casu, a não emissão de um regulamento devido), o tribunal confere ao autor tão-só a possibilidade de, neste momento, ampliar o pedido indemnizatório já deduzido, de modo a nele incluir o montante da indemnização adicional que possa ser devida pela ocorrência da situação de impossibilidade absoluta.
Questão diversa – mas ainda relacionada com esta – reside em saber se, perante situações de impossibilidade absoluta decorrentes da revogação da norma habilitante e impositiva de regulamentação, o tribunal está obrigado a convolar o processo nos termos do artigo 45.º ou se a invocação da impossibilidade absoluta constitui um ónus a cargo da Administração113. Trata-se de um problema que assume uma relevância não despicienda, sobretudo quando nos apercebemos que, nos processos de execução para prestação de facto, a invocação de causa legítima de inexecução se reporta apenas a “circunstâncias supervenientes ou que a Administração não estivesse em condições de invocar no momento oportuno do processo declarativo” (cf. artigo 163.º, n.º 3, do CPTA)114.
Parece-nos que, nos casos que analisamos, a modificação objetiva da instância impõe-se ao próprio tribunal, que, em virtude do princípio da obediência ao direito (o qual,
111 Cf., ainda na redação anterior à revisão de 2015, v. g., Acórdãos do STA, de 05.05.2010, P. 0504/09, de 02.06.2010, P. 0964/04, e de 19.10.2010, P. 0460/08. Para reconhecer a aplicação do artigo 45.º do CPTA, o STA exigia que o autor da ação de declaração de ilegalidade por omissão coincidisse com o titular de um interesse pessoal na procedência da ação e, por conseguinte, fosse lesado na sua esfera jurídica pela impossibilidade da satisfação dos seus interesses, lesão essa a compensar pela atribuição do direito à indemnização; por este motivo, o STA rejeitou a pretensão indemnizatória, quando a formulação da mesma coube a um sindicato, que, em nome próprio, defendeu coletivamente os interesses dos seus associados – cf. Acórdão de 17.12.2008, P. 0810/07 (nesta linha, também Acórdãos de 04.02.2009, P. 0460/08, e de 25.06.2009, P. 0913/08); v., porém, a solução diversa perfilhada no Acórdão de 25.03.2010, P. 0913/08 (proferido em recurso do último aresto citado), onde o Tribunal colocou a tónica no facto de, in casu, o sindicato invocar a representação dos trabalhadores seus associados (e não agir em nome próprio, como no anterior).
112 Cf. também M. Aroso de A
LMEIDA/Carlos CADILHA, Comentário…, cit., p. 290, comentário 3 ao artigo
45.º.
113 Cf., em geral, M. Aroso de ALMEIDA, Manual…, cit., p. 389.
114 Embora concedamos que se possa revelar controvertida a aplicação das normas relativas ao processo de execução para prestação de facto às sentenças de condenação à emissão de normas. Já no contexto do regime anterior, um dos problemas relativos ao contencioso de normas respeitava à ausência de processo de execução para as sentenças de declaração de ilegalidade por omissão (sublinhando esta lacuna, RuiMACHETE, «Execução de Sentenças Administrativas», in: Cadernos de Justiça Administrativa,
n.º 34, julho/agosto 2002, p. 63). Apesar de reconhecer a relevância que a ausência de emissão de normas regulamentares assume para pôr em prática um programa legislativo, o CPTA não retira todas as consequências desta asserção, não determinando meios de reação específicos (no plano executivo) contra o incumprimento da sentença condenatória.
constitucionalmente, norteia o exercício da função judicial), não pode proferir uma sentença que contenha uma injunção para a Administração aprovar um regulamento administrativo desprovido de base legal e com eficácia retroativa.