Circuits combinatoires réutilisables

O projeto neoliberal, iniciado em meados da década de 1970 e início dos anos 1980, lançou um conjunto de ideias-chave que deveria nortear as relações econômicas e sociais, so- bretudo, no campo das ações estatais. A internacionalização do capital, comumente denominada de “globalização”, marcou o cenário da década de 1980 e os anos posteriores, de modo que, articulada ao pleno avanço tecnológico e ao processo de reestruturação produtiva do período, desencadearam a intensificação das relações entre os países, a partir dos processos do setor produtivo e dos fluxos comerciais e financeiros (CARCANHOLO, 1998). Nessa perspectiva, a desregulamentação dos mercados, a quebra de obstáculos ao comércio mundial e à circulação de capital tornaram-se critérios primordiais para que os países fossem incluídos nas relações internacionais do mercado de maneira competitiva.

No mesmo período, a América Latina passava por profunda crise econômica, cujo endi- vidamento do Estado mostrou-se como um dos seus maiores problemas. A perspectiva econô- mica dos OIs a classificava como desajustes ou desequilíbrios na balança de pagamento, logo, a saída deveria ser a promoção de profundo ajuste econômico que possibilitasse, no médio prazo, criar condições para que os países acompanhassem o desenvolvimento da economia mundial. Vilas (2014), no entanto, aponta que a raiz da crise desses países, incluindo-se aí o Brasil,

apresentava, no desequilíbrio das contas, apenas o reflexo do descompasso entre as economias latinas, fortemente marcadas pela produção e exportação agropecuária e a economia mundial, que valorizava, entre outros, a produção e a exportação industrial.

Nesse sentido, prossegue o autor, pairava a necessidade, em longo prazo, da introdução de profundas mudanças na estrutura de tais economias. A posição de que os países latinos de- vessem introduzir mecanismos de estabilização econômica como condição essencial à inserção competitiva ao comércio mundial, foi acentuada, após a crise do petróleo de 1979. Consequen- temente, os OIs, ao lado do governo dos EUA, articularam, por meio do BM e do FMI, amplo acesso à linha de empréstimos condicionados ao ajuste estrutural. Os empréstimos tinham um objetivo definido: a retomada do pagamento da dívida dos países devedores – mesmo que criando novos endividamentos externos -, por meio de renegociação dos valores atrasados, evi- tando, dessa forma, a quebra das instituições financeiras. Em outras palavras, a retomada dos pagamentos e o regresso dessas nações aos mercados financeiros mundiais (VILAS, 2014).

A relação estabelecida entre os países tomadores de empréstimos e as respectivas agên- cias internacionais induziu à própria transformação do setor público e do aparato institucional estatal, pois se previa um conjunto extremamente severo de medidas contido na receita que condicionou os empréstimos ao programa de ajuste estrutural. Para tanto, a crise do endivida- mento do Estado e, de certo modo, o “atraso” econômico dos países latinos, repousava, para os OIs, no forte intervencionismo estatal, tido como promotor da ineficiência e do desajuste do próprio mercado.

Carcanholo (1998) afirma que as instituições internacionais, como o BM, FMI e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) transformaram-se em verdadeiras agências de pro- paganda e implementação do receituário neoliberal, para grande parte dos países da América Latina. Da mesma forma, segundo Soares (2001), a reforma e/ou ajuste estrutural, sob a vertente neoliberal, principalmente a partir de 1985, incorporaram uma convergência forçada nas orien- tações propostas pelo BM, que acabaram ganhando força de “doutrina constituída” aceita por quase todos os países.

As movimentações que balizaram o conjunto de ações e articulações alinhadas às refor- mas estruturais desenvolvidas ao longo dos anos 1980 constituem um ajuste global a partir do contexto da globalização financeira e produtiva, de modo que novos rearranjos na hierarquia das relações econômicas internacionais foram lapidadas sob o horizonte neoliberal (SOARES, 2001). Tais movimentações ficaram conhecidas como Consenso de Washington (GENTILI, 1996; GENTILI, 1998; CARCANHOLO, 1998) e as principais medidas assentam-se na

[...] liberalização do comércio exterior, livre circulação de capitais e fomento ao in- vestimento externo, eliminação ou redução de barreiras protecionistas e qualquer ou- tro instrumento de regulação estatal da atividade econômica e financeira, alinhamento dos preços internos com os internacionais – exceto o preço da força de trabalho local, os salários –, desvalorização da moeda nacional, promoção das exportações (princi- palmente as de origem primária), redução drástica do déficit do setor público, elimi- nação ou redução significativa dos subsídios ao consumo e do gasto público, além da reorientação da política social para atenção primária em saúde e educação básica, fo- calizando-a em setores considerados de pobreza extrema. (VILAS, 2014, p. 70).

Robertson e Verger (2012) acrescentam ainda que a onda neoliberal previa o enfraque- cimento das políticas protecionistas objetivando a facilitação, pelas fronteiras, da livre movi- mentação do comércio, das finanças e da força de trabalho. Do mesmo modo, perseguia a des- regulação e as políticas de competitividade entre os setores público e privado, na busca de su- posta eficiência, além da privatização do aparato estatal e de amplos processos de descentrali- zação e recentralização. Para Carcanholo (1998), o principal objetivo do “consenso” é a pro- funda redução do Estado e a abertura irrestrita ao mercado, incorporando a concorrência como eixo de produtividade, afirmando a soberania do mercado em detrimento do Estado nacional.

Para Harvey (2008, p. 75), o Estado neoliberal busca favorecer “[...] os direitos indivi- duais à propriedade privada, o regime de direito e as instituições de mercados de livre funcio- namento e do livre comércio. Trata-se de arranjos institucionais considerados essenciais à ga- rantia das liberdades individuais”. O autor ainda acrescenta: “O Estado tem portanto de usar seu monopólio dos meios de violência para preservar a todo custo essas liberdades”. As mu- danças operadas pela onda neoliberal, relacionadas à concepção de Estado de Bem-Estar Social, são profundas, porém, se apresentam distintamente ao redor do globo, seja pela resistência ofe- recida pelos trabalhadores, seja pela manifestação singular do que se entende por Estado inter- ventor nas mais diferentes nações e em variados segmentos.

Entretanto, é consenso que o conjunto de ações pós-Consenso de Washington demarca- ram significativa mudança nas relações entre Estado e sociedade civil, incidindo diretamente na conformação de uma nova sociabilidade, produto de ampla construção do consentimento político entre a população, por meio de estratégias educadoras efetivadas pelos mais diversos aparelhos privados de hegemonia da sociedade (FALLEIROS; PRONKO; OLIVEIRA, 2010). O delineamento estatal, segundo a lógica neoliberal, deveria resultar da mínima intervenção do Estado, deslocando, portanto, para o mercado, atribuições essenciais e ressignificando, por exemplo, o acesso a um conjunto de direitos básicos à noção de prestação de serviços. Portanto, o cidadão transforma-se em cliente de um sistema articulado orientado pela noção de eficácia, eficiência e produtividade.

e, de fato, a verdadeira reforma política, já que alterou as relações de poder e dominação entre os países do globo e as frações de classe no interior de cada nação, permitindo a intensa con- centração de poder econômico com vertiginoso empobrecimento e deterioração social, confor- mando, desse modo, a operacionalidade de um novo “bloco de poder” (VILAS, 2014). Conse- quentemente, os desdobramentos para as políticas sociais foram desastrosos.

Antunes (2005) afirma que a lógica neoliberal impulsionou a concorrência entre os blo- cos e países capitalistas avançados, promovendo uma descomunal “sociedade dos excluídos”, espalhadas pelo mundo, de modo que toda e qualquer tentativa de resolução, a partir do recei- tuário neoliberal, espelhava puro exercício manipulatório. Embora longo, cabe destacar o trecho que elucida, didaticamente, os desdobramentos das medidas neoliberais em relação às políticas sociais em diversas realidades.

No que tange às Políticas Sociais, onde já havia um Estado de Bem-Estar Social mon- tado, profissionalizado e com recursos abundantes de financiamento, as políticas de ajuste estrutural sofreram resistências concretas, tanto da burocracia de Estado quanto das populações-alvo. Os exemplos clássicos são, no mundo desenvolvido, a Inglaterra de M. Thatcher e, no subdesenvolvido, o Chile do Gal. Pinochet. Isto não deve ser confundido com o fato de que o caráter recessivo das políticas de ajuste econômico provocou, em quase todos os casos, cortes lineares do gasto social e deteriorações dos padrões do serviço público. No entanto, para os países onde não existia o Estado de Bem-Estar Social – ou seja, políticas sociais de caráter universal – como, por exem- plo, na Espanha e no México, os impactos das políticas de ajuste sobre a pobreza e a desigualdade vieram mais pelo lado econômico – abertura comercial, deslocalização de indústrias e atividades e desemprego – do que pelo lado da distribuição de apare- lhos de política social. [...] Em todos os casos, porém, essas políticas foram mani- festamente insuficientes para diminuir a desigualdade social e a pobreza preexis- tentes. (SOARES, 2001, p. 22, grifos da autora).

Para Soares (2003), ao longo dos anos 1980 e início de 1990, os programas de ajuste liderados pelo BM, além de não resolver o problema do forte endividamento dos Estados latinos – a dívida externa da região aumentou – , tornaram-se um obstáculo de peso à própria superação do que se entendia por crise, uma vez que as condicionalidades impostas aos empréstimos ge- raram a própria “década perdida”, haja vista que os próprios instrumentos utilizados podem ser caracterizados como contraditórios e incapazes de forjar condições para um desenvolvimento econômico sustentável. Ainda segundo a autora, contrariamente, a pobreza alastrou-se justa- mente pela implementação dos inúmeros programas de ajuste que tornaram as economias naci- onais extremamente vulneráveis.

A neoliberalização do mundo, defende Harvey (2008), causou ou a estagnação ou surtos de crescimento seguidos de colapso econômico, cujos efeitos podem ser observados na dispa- rada do trabalho informal ao redor do globo e, ao mesmo tempo, na queda vertiginosa de quase

todos os indicadores globais, como o de saúde, expectativa de vida e mortalidade infantil, entre outros. As críticas aos resultados das políticas do BM foram crescentes e partiram não somente de movimentos sociais, mas dos próprios governos e parlamentares, entre os quais, os de países de capitalismo central, comprometendo, de certa forma, a própria reposição de capital do banco, fazendo surgir condições para pressões e possíveis alterações progressivas.

As inúmeras evidências de que o programa de ajuste não atingiu os resultados econômi- cos previstos e, por outro lado, ocasionaram efeitos nocivos nas condições de vida de amplos setores da população, fizeram com que o BM voltasse sua atenção para a escalada da pobreza (VILAS, 2014). A atenção do BM fez com que se impulsionasse uma ampla rede de ONGs, porém, ainda nos marcos de políticas focalizadas e assistencialistas.

Falleiros, Pronko e Oliveira (2010, p. 70) indicam que o neoliberalismo é produto de uma “[...] articulação estratégica que conjugava o novo papel do Estado, a nova sociabilidade e o conjunto de instrumentos voltados à viabilização do amplo projeto de mundialização do capital”. As autoras ainda complementam que, em 1980, existiam 365 organizações intergover- namentais e 4.615 não governamentais, ou seja, mais de duas vezes acima, com números com- parados ao início da década de 70.

Os problemas originados a partir do receituário ortodoxo da minimização estatal, lon- gamente promovido pelos OIs; as fortes críticas oriundas dos mais diversos segmentos; os so- fríveis resultados econômicos; e a ampliação da pobreza, indicavam os primeiros ruídos de mudanças, por parte dos OIs, na concepção de Estado e sua relação com o mercado. A realidade sugeriu novas discussões, deslocando, para tanto, a questão central, de “quanto” Estado é ne- cessário (em referência ao Estado Mínimo), para “que tipo” de Estado é o mais adequado para a ampliação e manutenção da sociabilidade burguesa (VILAS, 2014).

Todavia, por que a mudança da concepção de Estado e sua nova relação com a sociedade interessa à argumentação deste estudo? Um primeiro aspecto apresenta-se na íntima relação entre as políticas educacionais e o projeto societário em questão, manifestados não a partir de fenômenos objetivos e claros, mas por complexos e antagônicos processos sociais assentados em uma organização social de classes cujo Estado ocupa lugar de destaque no apoio à sua re- produção. Um segundo elemento, central a esta tese, ampara-se na necessidade de se compre- ender as mudanças ocorridas no Estado como um preâmbulo imprescindível para a delimitação e compreensão do problema, isto é, tanto o gerencialismo como os processos de responsabili- zação docente apresentam-se como produtos de um tipo específico de Estado.

Na trajetória da conformação histórica do Estado, desde o intervencionista, presente no Estado de Bem-Estar, na oposição contrastante contida na tese do Estado Mínimo, até o

surgimento de rearranjos conceituais indicando um novo delineamento estatal, o chamado Es- tado Eficaz, é que diversos elementos podem ser colhidos e incorporados ao corpo teórico cujo objetivo é a compreensão do fenômeno. Justamente nas últimas duas perspectivas é que foi possível observar o advento sistemático do gerencialismo na esfera pública e, consequente- mente, o fortalecimento dos recursos gerenciais como forma de regulação do trabalho.

A nova perspectiva estatal divulgada no relatório do BM, denominado O Papel do Es- tado em um Mundo em Transformação, repousa sob o argumento de que um Estado Mínimo, talvez não faça mal, tampouco não fará bem para o desenvolvimento econômico e social (CHHIBBER, 1997). Segundo o BM, “Um estado efetivo é vital para a prestação de bons ser- viços – regras e instituições – que permitem ao mercado florescer e pessoas levarem vidas mais saudáveis e felizes. Sem o Estado efetivo, o desenvolvimento sustentável, social e econômico

é impossível”. (WORD BANK, 1997, p. 1, tradução e grifos nossos).

Diferentemente da tese do Estado Mínimo, os pressupostos do Estado Efetivo, defendi- dos pelos teóricos do BM, parecem indicar não a defesa do estatismo, mas uma complementa- ridade entre mercado e Estado, sob a ótica de um Estado melhor e mais eficiente, ou seja, atu- almente, o foco não é deslocar para o Estado as ações, como no Estado de Bem-Estar Social, mas redefinir a articulação do Estado com o mercado e seus atores, repensando sua funcionali- dade em relação ao próprio capital (RAMIREZ; MARTINEZ, 1999).

Segundo Chhibber (1997, p. 17), espera-se que o Estado Efetivo seja capaz de “[...] desempenhar um papel catalisador, estimular e complementar as atividades dos indivíduos e das empresas privadas. [...] O bom governo não é um luxo, mas uma necessidade vital sem a qual não pode haver desenvolvimento, econômico ou social”.

Dois são os aspectos centrais que devem perseguir os Estados Efetivos: a) A compatibi- lização da função do Estado com sua própria capacidade, isto é, fazer conforme seu tamanho permite; b) Aumentar a capacidade do Estado mediante o revigoramento das instituições públi- cas. Em outras palavras, ter regras e restrições efetivas para o controle das possíveis arbitrarie- dades do Estado e o profundo controle da corrupção. Para “revigorar” o Estado, sugere-se a concorrência entre as instituições estatais, como forma de estimular a eficiência, ao mesmo tempo em que se deve melhorar os salários dos servidores e oferecer estímulos para incentivar seu desempenho (CHHIBBER, 1997).

Percebe-se que o BM busca, no retorno do Estado na economia, criar um ambiente es- tável, sem distorções políticas, com marcos legais e transparentes, perseguindo a estabilidade macroeconômica, com investimento em serviços básicos essenciais, até porque altos índices de pobreza podem promover instabilidade e possíveis conflitos sociais. Melo (2005) aponta que o

BM, traçando novas estratégias em defesa do capital, insere, nas palavras da autora, um novo consenso pragmático, cujo objetivo se volta para a redefinição das estratégias de empréstimos e novas formas de conformação social.

Para Vilas (2014, p. 78), o Estado Efetivo

[...] deve melhorar suas capacidades para atender aos aspectos fundamentais do de- senvolvimento econômico: comércio livre, mercado de capitais livre, desregulação das inversões. O investimento público deve se dirigir aos setores que não são atrativos para o setor privado, mas que geram altos retornos e constituem externalidades para o conjunto social: atenção primária em saúde, provisão de água potável, saneamento e educação básica. Atuando dessa maneira, o Estado se converte em sócio e facilitador do investimento e da gestão privados, orientando os mercados, promovendo seu maior desenvolvimento, assegurando o cumprimento dos contratos e garantindo a obser- vância dos princípios de uma economia saudável (grifos nossos).

Pradhan (1997) destaca que Estados, atualmente, estão utilizando vários mecanismos institucionais para melhorar a prestação dos serviços, entre os quais, mecanismos de mercado. Há ainda, segundo o autor, casos em que o Estado pode especificar o serviço, ou o produto, a um baixo custo e, nesse caso, a contratação de empresas privadas, ou ONGs, torna-se uma boa opção.

Como resultado, o hiato entre o que o Estado diz e o que ele faz se alargou. A primeira medida rumo à construção de um setor público mais eficiente deverá ser fechar essa brecha – restabelecer a credibilidade das políticas do governo e das regras que ele julga vitais. Para isso, devem-se impor limites rígidos ao orçamento, tornar o fluxo de recursos previsível, assegurar a responsabilização pelo uso dos recursos financeiros e fazer do funcionalismo público uma meritocracia. (PRADHAN, 1997, p. 24).

Na esteira das mudanças ocorridas em relação ao Estado, ao longo das últimas décadas, foi possível observar modificações conceituais consideráveis por parte dos OIs, sobretudo nas formulações do BM. Entre os pressupostos até aqui apresentados, seja pelo conjunto aglutinado conhecido como Consenso de Washington ou, da mesma forma, nas mudanças que Vilas (2014) denomina como o pós-Consenso, há mais elementos convergentes que dissonantes. Nesse sen- tido, os objetivos perseguidos pela nova sociabilidade pós-Estado de Bem-Estar Social, podem ser traduzidos a partir de novas estratégias e discursos de gestão. Para tanto, a expressão “nova gestão pública” refere-se a

[...]um grupo de elementos que incluiu metas de desempenho, a transferência do ge- renciamento para os gestores, a especificação de padrões e indicadores, a alocação regida por resultados, auditoria e terceirização de uma série de atividades que haviam sido uma parte central do setor público. E enquanto os resultados do neoliberalismo, como um projeto político, variavam entre os países, o mesmo não ocorria com as suas características gerais e a forma de legitimação de suas intervenções (ROBERTSON;

VERGER, 2012, p. 1.136).

Chama a atenção, após a discussão sobre as mudanças ocorridas na conceituação do Estado, sob as diversas perspectivas, quanto suas funções são imprescindíveis para a manuten- ção da sociabilidade burguesa. Dito de outra forma, o Estado transforma-se para não mudar, ou seja, para permanecer exercendo sua principal função contemporânea, a de uma estrutura cor- retiva das relações sociometabólicas do capital, cujo objetivo é a retificação constante, e dentro dos limites, da irracionalidade típica e intrínseca do próprio capital (MÉSZÁROS, 2011). Ainda conforme o autor,

[...] o Estado moderno altamente burocratizado, com toda a complexidade do seu ma- quinário legal e político, surge da absoluta necessidade material da ordem sociometa- bólica do capital e depois, por sua vez – na forma de uma reciprocidade dialética – torna-se uma precondição essencial para a subsequente articulação de todo o conjunto. Isso significa que o Estado se afirma como pré-requisito indispensável para o funcio- namento permanente do sistema do capital, em seu microcosmo e nas interações das unidades particulares de produção entre si, afetando intensamente tudo, desde os in- tercâmbios locais mais imediatos até os de nível mais mediato e abrangente. (MÉSZÁROS, 2011, p. 108).

Resta, portanto, considerar a premissa de que as características da Nova Gestão Pública (NGP), ou New Public Management, correspondem aos desdobramentos de processos de supe- ração; no sentido dialético, das formas de gestão que buscam, por um lado, garantir, sob certa racionalidade, a manutenção do círculo de produção e reprodução da sociabilidade burguesa e, de outro, fomentar a regulação e dominação sobre o trabalho. Da mesma forma, Clarke e New- man (1997) localizam no gerencialismo não só uma ferramenta de gestão, ou um modelo orga- nizacional, mas uma formação cultural e um distintivo conjunto de ideologias e práticas que sustentam o advento de nova composição política. A compreensão de tais relações será a pró- xima etapa deste trabalho.

2.3 Da gerência científica ao gerencialismo (Nova Gestão Pública): a ideologia da trans-