Christian Sautter, président de l’association France active ; Yann Joseau, représentant l’association Le Mouvement associatif

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. – Nous sommes réunis aujourd’hui pour une table ronde consacrée à l’évolution des relations entre les associations et les collectivités territoriales dans le cadre de la réforme territoriale, organisée à l’initiative de notre collègue Jacques-Bernard Magner, rapporteur pour avis des crédits de la jeunesse et de la vie associative.

Les départements, spécialistes de l’action sociale de proximité, soutiennent activement les associations intervenant auprès des jeunes et des familles en difficulté ou en rupture. Or, il est prévu dans le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République que les départements transfèrent ou délèguent aux métropoles, lorsqu’elles existent, une partie de leurs compétences, dont l’aide à la jeunesse en difficulté. Il sera intéressant de recueillir le sentiment de nos invités, MM. Christian Sautter, président de l’association France active et Yann Joseau, représentant l’association Le Mouvement associatif.

J’ajoute que les secteurs de la culture, du sport, de la jeunesse et de l’éducation populaire ont traditionnellement été caractérisés par l’importance des financements croisés provenant des différents niveaux de collectivités territoriales qui disposent d’une compétence partagée dans ces domaines. Le projet de loi entend renforcer la lisibilité de l’intervention des collectivités territoriales dans ces secteurs par la mise en place facultative de guichets uniques pour l’ensemble des aides et subventions qu’elles attribuent. Nous pourrons nous interroger sur la pertinence et la faisabilité d’un tel dispositif.

Je laisse sans plus tarder la parole à nos invités, avant que notre rapporteur, Jacques-Bernard Magner, puisse vous interroger puis que le débat s’engage avec l’ensemble de nos collègues.

M. Christian Sautter, président de l’association France active. – Les relations entre les associations et les collectivités locales sont un sujet très important pour notre association. Les relations sont très étroites et si le système évolue, il faudra être très vigilant.

Le réseau France active a été créé en 1988 par la Caisse des dépôts et consignations et la Fondation de France avec l’idée fondatrice d’accompagner et de financer les chômeurs qui créent leur propre entreprise. 5 500 chômeurs ont été concernés l’année dernière. Et pour permettre à ceux qui ne pouvaient pas créer leur propre entreprise, on leur a permis de rejoindre des entreprises d’insertion qui sont devenues peu à peu des entreprises solidaires afin de leur permettre de reprendre pied dans la vie active avant de retourner dans des entreprises classiques.

L’an dernier, nous avons soutenu plus de 1 000 entreprises solidaires qui ont accompagné et financé des personnes en difficulté. Parmi celles-ci 750 sont des associations et environ 150 des coopératives, le mouvement associatif constituant l’essentiel des bataillons pour la création de l’emploi et le développement économique de proximité.

Dans ces entreprises solidaires, 15 % appartiennent au secteur culturel et 7 % relèvent du secteur de l’éducation populaire.

Nous avons deux activités principales en direction des associations. Tout d’abord, nous avons une activité de conseil. C’est très important d’aider les associations à se professionnaliser, avoir une gestion plus rationnelle. Nous assurons un tiers des dispositifs locaux d’accompagnement (DLA). Dans ce cadre-là, nous avons conseillé un millier d’associations.

Deuxièmement, nous aidons les associations, une à une, à construire un projet économique et financier, soit en leur prêtant de l’argent, soit en nous portant garant auprès du système bancaire. Elles passent devant un comité d’engagement où il y a, entre autre, des représentants du monde associatif. Je remarque que la réticence des banques diminue grâce à cette garantie et aussi au fait qu’il y a un taux de réussite dans 96 % des cas. En cas de problème, nous remboursons à la banque la moitié des sommes restant dues.

Les collectivités locales jouent un rôle essentiel grâce à leur expertise. Nous payons 550 salariés du réseau France active. Les collectivités territoriales assurent la moitié du financement de nos 41 fonds territoriaux et constituent donc un soutien indispensable. En cas de réforme territoriale, que va-t-il se passer ? Notre réseau est un réseau parmi d’autres.

Fédérer les compétences sur le terrain, c’est facile quand les compétences existent.

Il faut éviter une longue période de l’entre-deux systèmes, les associations étant des êtres fragiles. Dès qu’il commence à y avoir du retard, cela pose des difficultés en termes de trésorerie. Or, le soutien des banques est limité et couteux.

Je vous demande de faire attention à de trop longues périodes de transition qui peuvent blesser ces structures fragiles. J’ajoute que les associations dans le domaine culturel sont particulièrement fragiles car elles sont moins installées que dans le domaine médico-social et que l’on y trouve beaucoup de bénévoles, de salariés précaires et elles ont peu de ressources permanentes et régulières comme les associations sportives. Soyons prudent si l’on change de dispositif !

Sur la question du guichet unique, il existe déjà une plateforme d’information informatique, au niveau du département ou de la métropole tout à fait satisfaisante. La création du guichet unique risque d’être longue à mettre en place.

Ma priorité, ce sont les usagers ! Cherchons dans la réforme territoriale ce qui est bon pour les associations car elles sont fortement créatrices d’emploi et de lien social. Le réseau France active est à la disposition sur le terrain des conseils généraux, des départements, et des métropoles avec lesquelles nous avons des rapports contractuels étroits. Nous sommes un réseau de proximité à la disposition des collectivités territoriales.

M. Yann Joseau, représentant l’association Le Mouvement associatif. – Le Mouvement associatif que je représente aujourd’hui est une organisation nationale de l’ensemble du monde associatif destinée à structurer la parole des associations et à servir d’interface entre celles-ci et les pouvoirs publics, et notamment les élus. Pendant longtemps les réseaux associatifs se caractérisaient par des organisations verticales propres à leurs domaines d’intervention (sport, sanitaire et social ou culture) Au début des années 2000, les grands réseaux se sont regroupés en une Conférence permanente des coordinations associatives (CPCA) que nous venons de rebaptiser Le Mouvement associatif, afin de bien marquer notre vocation à représenter l’ensemble du monde associatif.

S’agissant des conséquences attendues de la réorganisation territoriale sur la vie associative, je dirais qu’elles sont différentes selon que les associations œuvrent au niveau local (c’est ce que j’appelle le bloc 1), au niveau régional ou départemental (bloc 2) ou au niveau national ou international (bloc 3).

80 % des associations sont strictement bénévoles et la majorité d’entre elles ont une action au niveau communal ou intercommunal.

L’impact pourra être organisationnel et nécessiter un changement de culture, aussi bien pour les collectivités que pour les associations. D’une part, c’est le financement unique qui passera pour vertueux, alors qu’aujourd’hui le plurifinancement est plus valorisé. D’autre part, les financeurs seront plus proches, ce qui peut avoir une influence sur des décisions risquant d’être moins impartiales.

L’impact pourra aussi être financier : les communes garderont la capacité juridique de financer les associations, qui les solliciteront plus pour obtenir ce que les autres collectivités ne financeront plus. La fin des financements régionaux et départementaux pour les actions locales accroîtra une tension déjà palpable, comme le montrent les travaux de Viviane Tchernonog.

J’évoquerai rapidement les associations nationales et internationales, pour qui les conséquences de la loi seront indirectes et provoquées par les difficultés attendues de leurs échelons régionaux et départementaux.

Ce sont, en effet, les associations de niveau départemental qui seront sans doute les plus touchées. Parmi elles, nous devons distinguer les associations agissant dans le champ des compétences partagées de celles qui n’entrent pas dans ce champ.

Pour les premières, la perspective des guichets uniques peut paraître intéressante, dans la mesure où ceux-ci devraient permettre de mobiliser les partenaires et financeurs de façon plus systématique et plus méthodique et de gagner en efficacité et en cohérence, à condition, toutefois, que les associations soient consultées lors de la mise en place de ce dispositif.

L’inconvénient de cette nouvelle approche est que les financements concernent plus les actions des associations que les associations elles-mêmes, qui ont cependant besoin d’être soutenues dans leurs temps de réflexion, d’expérimentation et de défrichage.

Nous risquons aussi de voir des collectivités moins proactives et plus centrées sur leurs compétences obligatoires.

Enfin, les décisions de soutien risquent, par ailleurs, de devenir moins audacieuses et trop conformes à un modèle, « l’harmonisation des critères » étant quelque peu problématique.

S’agissant des associations dont l’action n’entre pas dans le champ des compétences partagées, le danger me semble plus grave. Si elle est mise en œuvre de façon aveugle, la suppression annoncée de la clause de compétence générale interdira purement et simplement aux conseils généraux et aux conseils régionaux de financer des associations en dehors de leurs compétences identifiées. Or, qu’elle concerne la jeunesse, l’éducation populaire, la famille ou encore la ruralité, l’essence même de l’action associative est d’être transversale. Les associations doivent cependant être financées par le niveau territorial correspondant à leurs actions, car elles ont une fonction primordiale d’organisation et d’interface entre les pouvoirs publics et les populations. Parce qu’en tant qu’élément incontournable du dialogue civil, la vie associative est consubstantielle de notre organisation socio-économique, le Mouvement associatif propose de l’identifier comme une quatrième compétence partagée, au côté de la culture, du sport et du tourisme.

Tout, et son contraire, a été dit sur la clause de compétence générale, les postures des différentes associations, ainsi que celles des politiques, étant pour le moins contrastées.

On a pu entendre que la suppression de cette clause permettra une affectation plus claire des compétences de chaque strate, des économies substantielles dans les dépenses des collectivités, ainsi qu’une meilleure visibilité de qui finance quoi.

Ces affirmations me semblent largement remises en cause par l’observation du terrain. Si je prends l’exemple du conseil régional de Picardie, je constate qu’au-delà des compétences exclusives ou obligatoires (formation professionnelle et apprentissage, lycées, transports représentant 69 % du budget), des compétences dites intermédiaires (aménagement du territoire et action économique : 14 %), des compétences partagées (culture, sport et tourisme : 5 %) et du cas particulier des maîtrises d’ouvrage déléguées par l’État, seul 7 % du budget régional, soit 70 millions d’euros, sont consacrés à des actions entrant clairement dans le cadre de sa compétence générale. En outre, ces actions qui concernent l’enseignement hors lycée, les loisirs, la santé et l’action sociale ou la vie associative, sont des actions à fort rendement car à forte valeur ajoutée.

Faut-il pour autant maintenir la clause générale de compétence ? Ce n’est pas la position du Mouvement associatif, à condition toutefois, on l’a vu, que la vie associative devienne une compétence partagée.

Pour conclure, je voudrais répondre aux questions qui nous ont été adressées avant cette réunion.

Sur la question du transfert des compétences départementales aux métropoles, je suppose qu’il ne peut y avoir de réponse unique. L’important pour nous est que des services

administratifs dédiés à la vie associative existent et qu’ils soient gérés de manière transversale. Or certains conseils généraux se sont dotés de ce type de service et d’autres non.

Il en est de même pour les métropoles. Identifier la vie associative permettra de résoudre la question, pour peu que les moyens financiers soient réels et perdurent.

J’ai déjà répondu sur les compétences partagées et le guichet unique, mais je souhaiterais revenir sur la notion d’harmonisation des critères qui me paraît dangereuse : il convient au contraire que les critères de chaque niveau de collectivité soient spécifiques, faute de quoi les compétences partagées ne se justifieraient plus.

Enfin, je dirais que la question des conditions d’attribution des subventions aux associations et leur compatibilité avec la réglementation européenne a été clarifiée par la loi sur l’économie sociale et solidaire, qui a donné un statut juridique à la subvention. La charte et ses déclinaisons territoriales constituent le cadre des échanges entre les pouvoirs publics et la vie associative : chacun doit maintenant se l’approprier et la faire vivre.

M. Jacques-Bernard Magner. – Merci, Madame la Présidente, d’avoir accepté le principe de cette table ronde et merci à nos interlocuteurs pour avoir planté le décor d’une réforme qui bouleversera sans doute le paysage des associations quelle que soit leur importance et même si elle n’aura pas le même impact pour toutes et que la suppression de la clause de compétence générale est inévitable.

Beaucoup d’associations fonctionnent sur la base de contrats d’objectifs conclus avec les différents niveaux de collectivités territoriales et avec l’Etat. Cela signifie qu’elles sont engagées pour plusieurs années Mais la nouvelle organisation territoriale perturbera davantage le fonctionnement : ne craignez-vous pas qu’au niveau local, les communes et communautés de communes soient confrontées à de très fortes demandes. Je constate qu’elles ne disposent pas nécessairement des moyens fiscaux pour assurer le financement des multiples associations locales. En tant que responsable associatif et élu local, je constate également que le fonctionnement des associations n’est pas assuré par la région, qui ne dispose pas encore de la compétence, ni par le département, dont les moyens diminuent. 2015 va constituer un véritable trou d’air : nous sommes à une période médiane ; tout le monde est dans l’expectative.

Mais n’oublions pas que le monde associatif regroupe des milliers d’associations, que font vivre des millions de bénévoles. Il ne faut pas que tous baissent les bras face à un système jugé trop complexe et, au moment où nous allons devoir nous prononcer sur la nouvelle organisation territoriale, en fin de compte, la pression s’exercera sur les communes.

M. Jean-Léonce Dupont. – Les besoins sont illimités et il est utile de savoir comment les collectivités territoriales peuvent y répondre. Cette question renvoie au problème des finances disponibles de chaque niveau de collectivités. Dans le contexte de baisse des dotations de l’Etat, contrairement à ce qui a été dit, la question n’est pas que les conseils généraux ne veulent plus mais qu’ils ne peuvent plus financer. Il est d’ailleurs très difficile de clarifier les compétences sans connaître les moyens financiers qui vont avec. Je crois que nous raisonnons aujourd’hui dans un contexte budgétaire fantastiquement tendu, ne serait-ce qu’en raison de l’augmentation des dépenses de solidarité. Cette situation nous impose des choix dramatiques, qui concernent les champs d’intervention non obligatoires des départements.

L’absence de lisibilité de la réforme est très dommageable.

Ma seconde observation concerne le modèle économique des associations. Celles-ci se sont saisies de dispositifs nationaux avantageux mais temporaires et sans garantie de financement. De sorte que lorsque les financements se raréfient, les associations se retournent vers les collectivités territoriales afin qu’elles se substituent au financeur précédent, en mettant en avant les risques que ferait peser la fin de leurs interventions, par abandon d’une activité ou en termes d’emploi. De plus, les conventions collectives qui régissent les associations sont parfois dommageables à la poursuite de leur activité, car trop exorbitantes du droit commun, et, en définitive, se retournent contre elles. Ainsi, dans le secteur social, certaines associations étaient déjà passées aux 35 heures avant le vote de la loi. Dès lors, certains salariés ont souhaité maintenir ce qui leur apparaissait comme un avantage, de sorte que la durée hebdomadaire du travail est passée à 32 heures 30, ce qui a alourdi le coût des prestations assurées par les associations qui les emploient. Mais les collectivités territoriales ne disposent plus de la marge de manœuvre qu’elles pouvaient utiliser à l’époque. Même si nous ne disposons pas de lisibilité sur les modalités de la nouvelle organisation territoriale et que j’ai bien entendu les remarques que nos interlocuteurs ont formulées quant à la période de transition pour sa mise en œuvre, je crains que les collectivités territoriales soient conduites à des choix dramatiques, qui pourront aller jusqu’à entraîner la cessation d’activité de certaines associations.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. – Merci, monsieur Dupont. Nous allons prendre plusieurs questions.

Mme Maryvonne Blondin. – Les deux interventions précédentes reflètent bien notre inquiétude. C’est une grosse préoccupation au sein des conseils généraux compte tenu des temps difficiles vers lesquels nous nous dirigeons. J’aurais à ce titre une question pour M. Sautter. Vous dites financer la réinsertion des chômeurs par le biais associatif. Depuis 14 ans que je préside la fédération locale contre l’exclusion en Bretagne, je n’ai jamais entendu parler de « Bretagne Active ». Le conseil général aide les chômeurs notamment en faisant des études de faisabilité de projet pour obtenir des financements mais dans ce domaine, je n’ai jamais entendu parler de France Active.

M. Philippe Bonnecarrère. – Concernant la réforme NOTRe et notamment la clause de compétence générale, je trouve vos propos très balancés. Ainsi, M. Sautter, j’aurais deux questions. Premièrement, s’il n’y avait plus de clause de compétence générale, à qui le monde de l’insertion devrait-il être rattaché ? À la commune du fait de la proximité d’action, au département de par l’aspect social de l’action, à la région compte tenu de son rôle économique ? Deuxièmement, existe-t-il une plateforme Internet qui fonctionne bien et puisse servir d’exemple ?

M. Christian Sautter. – Alors permettez-moi de vous confirmer que Bretagne Active existe bien. Elle est d’ailleurs active dans chacun des départements mais contrairement à d’autres, nous communiquons peu sur notre action. Je m’engage à corriger cette défaillance.

Vous me demandez à quel niveau de collectivité devrait être rattachée l’insertion.

Il s’agit d’une économie sociale et solidaire qui comprend environ 1 000 entreprises. Leur modèle est hybride. Les associations culturelles peuvent par exemple créer de l’emploi donc être économiquement vertueuses mais elles ont aussi un aspect social. Ainsi, le réseau associatif à des raisons de passer des contrats en fonction de la compétence concernée. Il faut donner des réponses cohérentes avec le terrain plutôt que de procéder à un découpage en tranche. La vie sociale et solidaire ne peut pas être découpée en rondelles juridiques. À vos questions juridiques je donnerai donc une réponse pragmatique.

Nous sommes financeurs solidaires vers l’emploi. Il y a d’ailleurs tout un champ d’innovation dans le domaine agri-rural. Avec l’appui des régions nous aidons la vie économique à redémarrer et passerons des contrats séparés si les compétences sont séparées.

Il faut être pragmatique : nous nous attarderons sur ceux qui souhaitent s’appuyer sur un réseau associatif pour permettre à des chômeurs un retour vers le marché du travail. Il s’agit d’un investissement sur l’humain. Dans la plupart des régions, nous fournissons beaucoup d’informations comme par exemple dans le cas de la mutualisation et de ses différences avec les fusions. Les associations connaissent souvent très mal les différences de procédures, ce qui peut créer une méfiance. Il faut aussi dire que la fusion des structures conduit à mettre un chapeau au-dessus de ces dernières et donc à recruter. Il n’y a pas d’économie notable à la clé.

Nous sommes en faveur d’une coopération s’il y unité de projet mais la fusion des structures ne nous semble pas judicieuse.

M. Yann Joseau. – Bien évidemment, le transfert de compétences suppose le transfert des moyens correspondants. Le problème fondamental est de savoir où se trouvent ces moyens, où est la marge de manœuvre, où est la capacité à lever l’impôt pour les différents niveaux de collectivités. La seule réponse que nous avons, en tant qu’associations, est une posture tactique. La réforme territoriale risque de créer des compétences négatives. Se présentent alors au monde associatif deux options : soit nous militons pour le maintien de la clause de compétence générale mais, dans ce cas, le débat semble perdu d’avance ; soit nous demandons que la vie associative soit inscrite comme compétence partagée, ce qui permettra de créer un filet de sécurité qui permettra aux élus de continuer à financer des actions qui répondent bien aux besoins de vos territoires.

Bien souvent, les associations sont de fait des sous-traitants des pouvoirs publics.

Le modèle économique des associations est donc intimement lié à la faculté des collectivités territoriales de faire appel à l’intervention des associations ou d’assumer directement la mise en œuvre de politiques publiques. En ces temps de réduction des moyens des conseils généraux et régionaux, ce sont généralement les sous-traitants qui sont les premiers à en faire les frais.

M. Jean-Léonce Dupont. – Nous sommes en train d’étudier s’il ne faut pas ré-internaliser un certain nombre d’activités dans la structure départementale en raison d’une inflation des conventions collectives telle qu’elle engendre un grand différentiel de coûts.

C’est sous cet angle là que je vous interrogeais, pour savoir si vous rencontriez les mêmes difficultés pour définir le modèle économique le plus efficace.

M. Yann Joseau. – Je ne suis pas spécialiste du secteur sanitaire et social, mais nous observons qu’un certain nombre d’associations déposent le bilan et disparaissent. Le privé lucratif ne manque pas d’intervenir sur ce segment parce qu’il n’est pas soumis aux mêmes conventions collectives, ce qui peut affecter la qualité de l’assistance fournie et le temps accordé par un travailleur social à la personne auprès de laquelle il intervient, dès lors qu’il lui importe d’abord, étant payé à la tâche, de réaliser la quantité de travaux qui lui est assignée dans un délai restreint. Face à cette réalité, notre posture est double : on résiste et on s’adapte. Les conséquences sont moins problématiques pour les prestataires de ce service que pour les gens auxquels nous rendons ce service. Nous n’avons pas les clés des moyens publics à disposition.

La principale difficulté du monde associatif, contrairement au monde consulaire, c’est notre incapacité à générer les ressources nécessaires au financement de nos organisations collectives. L’organisation de nos différents échelons passe par la contribution des pouvoirs