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O grande desafio, ontem e hoje, num país continental como o Brasil continua sendo a modernização e o desenvolvimento econômico, social e po- lítico, com descentralização. Globalização e descentralização agora caminham juntas. E juntas representam fortes tensões para o sistema político e a nacio- nalidade, para a sobrevivência mesma do conceito de nação. Em países como o nosso, considero que a dimensão institucional do federalismo, hoje, só pode ser examinada à luz da relevância geopolítica e histórica do regionalismo, um dos pilares mais importantes e mais decisivos para a compreensão dos con- flitos e dos arranjos políticos que marcaram o Brasil entre 1930 e 1937; e que marcam o Brasil ainda hoje. Quem duvida que as reformas constitucionais so- frem o crivo direto das negociações regionais, sempre em busca do supri- mento de recursos de que carece a Federação brasileira? Estendendo um pouco mais o vôo, é possível constatar que esse legado de 1937 ainda está muito presente, muito vivo. Algumas coisas mudaram muito pouco ou prati- camente nada, outras mudaram muito, e, como diz o velho ditado, plus ça change, plus ça devient le même.

“Quanto mais se muda, mais tudo fica na mesma”. O provérbio se aplica bem ao Brasil e serve para designar as poderosas linhas de continui- dade que sempre marcaram a política tradicional, a despeito das mudanças importantes que se processaram nos anos 30 e ao longo deste século. Nosso desafio é, portanto, lidar com a ruptura e a continuidade ao mesmo tempo. E constatar que, a cada onda de grandes mudanças, os velhos interesses estão presentes, sempre dispostos a ceder terreno em troca de alguns benefícios imediatos ou para o futuro. Na negociação global incluem-se tanto emendas individuais de congressistas quanto os portos de Suape e de Sepetiba, vitais

* Transcrição de exposição oral, revista pela autora. ** Pesquisadora da FGV.

para garantir a competitividade de regiões economicamente marginalizadas, como Pernambuco e Rio de Janeiro. Os arranjos do nosso federalismo muda- ram com excessiva freqüência. Mas a continuidade e a importância dos pactos regionais no quadro político permanecem as mesmas.

Vou começar pela continuidade, dando aqui um exemplo que considero significativo e interessante. Quando fui convidada para organizar o Setor de Pesquisa do CPDOC, eu estava ainda em Paris, terminando minha tese sobre as elites agrárias e o movimento camponês no Nordeste. E comecei a imaginar o que seria organizar um grupo de pesquisa em torno da era Vargas e da cor- respondência dos principais colaboradores que o ajudaram a conduzir a Re- volução de 1930 e a implantar o Estado Novo. Já naquele momento a imagi- nação começou a funcionar. Era óbvio que eu, de Paris, achava que os arqui- vos privados iriam registrar como o grande tema político os problemas sociais e a legislação trabalhista. Todos nós achávamos isso. Era o fascínio natural da universidade pela questão social que alimentava a expectativa de encontrar fartíssimo material de correspondência, de reflexões, de angústias existenciais da elite brasileira sobre aquilo que foi, sem dúvida, uma das maiores contri- buições da era Vargas: a legislação trabalhista. Quando começamos a decifrar a correspondência do presidente e de seus líderes, praticamente não havia na- da sobre o tema. Nem em extensão ou volume, nem em relevância.

A grande surpresa foi a menção exaustiva, nessa mesma correspondên- cia, dos conflitos regionais e das disputas políticas no duro processo de re- construção institucional que tornou possível a modernização do Estado, da so- ciedade e da economia brasileira. Os principais atores políticos desse grande teatro não eram nem partidários nem sociais. A cena era ocupada por Flores da Cunha e o grupo gaúcho, e pelo inner circle de lideranças regionais, infor- mantes e conselheiros presidenciais. As pessoas falavam em nome de seus es- tados, e os estados se encarnavam nessas pessoas. Minas Gerais era uma pes- soa, o Rio Grande do Sul era uma superpessoa. Era um grande personagem aquele Rio Grande do Sul, com várias peças disputando umas com as outras a atenção especial do presidente, mas também tentando confiná-lo à realidade gaúcha. Fazendo o desconto das grandes mudanças que o país sofreu de lá para cá e dos avanços substanciais da democracia, eu diria que o presidente Fernando Henrique, vindo de um grande estado hegemônico como São Paulo, tem tido com o seu estado de origem dificuldades semelhantes às de Vargas em seu domínio gaúcho. É a hegemonia, de um lado, mas o controle dos pares e antigos companheiros, de outro. Em 1930, havia, portanto, toda uma teia de relações e de comunicações em torno de pessoas e de estados.

Podemos dizer o seguinte: no Brasil dos anos 30, o grande ator político que nos explica a evolução de 1930 para 1937 de maneira absolutamente fundamental eram os estados. E, evidentemente, os militares centralistas, que podiam ser reformistas radicais ou reformistas moderados e que se situavam no mesmo eixo, mas no extremo contrário, contrabalançando as tendências

regionais, puramente políticas e descentralizadas. No estudo sobre A Federa- ção acorrentada, procurei fazer um gráfico que posicionava no eixo central a tensão entre os militares e os políticos regionais; noutro eixo, os intelectuais e a Igreja; e num terceiro, os empresários e os sindicatos. Porque, na verdade, todo o balanço das composições e das coalizões foi em torno disso. A grande estratégia foi fragmentar ao máximo as velhas e as novas lideranças emer- gentes dos estados para fortalecer o poder central, usando como escudo os militares, mas infiltrando aos poucos lideranças mais fiéis e dóceis ao Estado centralizado, às suas novas regras e às suas novas composições econômicas e sociais. Resumindo, houve estratégias centrais em torno de atores regionais manipulados e de atores militares; e estratégias de apoio, de alargamento das alianças, que Eli Diniz descreveu aqui muito bem, e que significaram a incor- poração de atores novos.

Atores novos são sempre mais manipuláveis porque estão ansiosos por inserção e por institucionalização, mas sem a força e as resistências cristaliza- das dos velhos atores na defesa de seus interesses e no controle de seus do- mínios. Porque o grande problema das transições, tanto a de 1930 quanto a dos anos 90, é que é preciso destruir a velha máquina, mas sem descurar de miná-la aos poucos, lenta e imperceptivelmente. E sem deixar de construir, si- multaneamente, as novas alianças que serão a ponte para o futuro. O grande risco é produzir o vácuo político, semelhante ao drama do trapezista que se projeta no ar, sem nenhuma rede para protegê-lo embaixo e sem ter a cer- teza de que outro companheiro virá ao seu encontro para estender-lhe as mãos. Foi o erro que cometeram Jânio Quadros, nos anos 60, e depois Collor, nos 90, contando apenas com sua imagem original e com as manipulações de marketing e de mídia. Quer dizer, se você exagerar na dose de mudancismo, sem controlar seus impactos traumáticos imediatos, os fantasmas invisíveis do velho sistema virão puxar-lhe a perna de noite, e você cairá da cama. Eis por que são necessárias novas alianças, as mais difusas possíveis. Vargas e os tra- balhadores desorganizados, que fizeram dele “o pai dos pobres’’. Fernando Henrique e os filhos do real, antes excluídos pelo jogo perverso da inflação. No entanto, convém não descurar o papel dos atores emergentes; em geral, emer- gentes e frágeis; e às vezes apenas virtuais. O grande desafio é criar condições para que se fortaleçam os novos atores, os novos segmentos das classes diri- gentes. Em 1930, havia a polarização capital versus trabalho, que propiciou a emergência de um empresariado e de um sindicalismo nacionais, com a medi- ação estatal do Welfare State. Vargas implantou o sistema no Brasil, com os li- mites e as dificuldades óbvias de um país rural, pobre, sem infra-estrutura, de população rarefeita e mal distribuída, e politicamente oligárquico. O preço desse enclave modernizante, implantado à força em 1930 e 1937, foi a insta- bilidade política crônica que nos acometeu daí para a frente, com sucessivas mudanças constitucionais e no sistema partidário, e surtos de autoritarismo duradouro.

Em nossos dias, os atores emergentes não estão mais polarizados em duas metades conflitantes. O jogo de oposiçoes e contrastes é mais fragmen- tado e disperso, como ocorre no mundo inteiro. Os segmentos emergentes se dispõem em distintas lideranças de uma sociedade pluralista, mais diversifi- cada, que luta por melhor organização, mais capacidade gerencial e mais par- ticipação civil, por mais cidadania. Esse modelo participativo é o único que poderá eliminar as desigualdades sociais e “civilizar” o Brasil em suas bases e grotões, de baixo para cima. A estrutura já em curso são os conselhos comu- nitários, espalhados pelo Brasil inteiro, na saúde, na educação, nos recursos humanos, incluindo a infância e o adolescente, além das diferentes formas de organização civil, de caráter religioso e voluntário, como as ONGs. Enquanto os espaços regionais forem de domínio tradicional ou oligárquico, a democra- cia será apenas nominal, e seus órgãos representativos, o Congresso, as as- sembléias, os tribunais do Poder Judiciário, poderes pela metade, sem vida.

Outra diferença importante é que o Estado nacional — que em 1930 era a força racionalizadora emergente, livre das pressões diretas de um mer- cado internacional em crise e capaz de frear, em nome da coisa pública, os conflitos entre o capital e o trabalho — hoje se encontra fragilizado pelas pressões cruzadas da globalização e da descentralização. A fragmentação po- lítica, que sempre foi a marca registrada da política brasileira, em função da continentalidade do país e de suas desigualdades espaciais, continua sendo o grande desafio da unidade nacional em regime democrático, ainda muito de- pendente das qualidades pessoais de um árbitro, o presidente da República, diante de uma estrutura política desarticulada em feudos regionais e em po- deres autônomos. A ordem legal, nem sempre democrática e ainda muito marcada pelo patrimonialismo, é ainda, como o foi em 1930, protetora de cartórios, autonomias e privilégios. O êxito da transição depende, portanto, dos novos atores e da maleabilidade dos velhos para aceitar as reformas. Em- bora reativos e sem um projeto de país, eles foram muitas vezes, no passado, os operadores decisivos de diferentes etapas da transição política, mesmo abandonando o barco um pouco mais à frente.

O Brasil nunca foi palco de purismos radicais, como as revoluções fran- cesa e soviética, o maoísmo, os guevarismos ou até mesmo o peronismo. So- mos, desde sempre, a nação dos ecléticos, das acomodações e dos ajuntamen- tos, e os radicalismos nos rondam sempre pelas bordas. Essa é a lição de Var- gas e dos tempos recentes: o espaço nobre da política brasileira gravita em torno de um centro, amarrado à direita pelos interesses regionais e com to- nalidades e compromissos sociais à esquerda. São as famosas composições que demarcam a vida político-partidária brasileira. O que Vargas fez com ad- mirável mestria é o que os grandes estadistas deste país sempre fizeram: ten- tar de alguma forma, em meio à fragmentação, construir alianças. Por isso é que não há partidos políticos; o partido político não permite a construção de alianças, ele parte tudo, porque nenhum partido neste país consegue unir

nada. Partido que se preze nasce nos centros da modernidade, em geral em São Paulo, mas depois tem que ter ampla base regional e para isso precisa ser maleável, acomodar-se ou bancar velhos conflitos de interesses, impregnados na biografia de seus filiados. Então o partido acumula tensões regionais de administração difícil ou começa também a se descaracterizar. Na cúpula do Poder Executivo, também a força da engenharia é sempre regional mas anti- partidária. Estamos sempre em busca do candidato único, seja por opção in- consciente do sistema político, seja pela situação de fato. É o desejo de con- tinuidade sob o risco de fragmentação descontrolada. Quando o árbitro tende a ser imperial, sua voz fala de diversas maneiras. Vargas chegou a ter dois partidos, e de certa forma Fernando Henrique também os tem. Um PSD e um PTB. Mas, como diz o ditado, quem tem dois não tem nenhum.

Outro problema que se repete, e que não conseguimos resolver, é que há ciclos alternados de ditadura e de democracia que correspondem a ciclos também alternados de descentralização e de centralização. A descentraliza- ção aparece travestida de democracia, embora muitas vezes esconda autono- mismo anárquico e fragmentação, isto é, clientelismo e patrimonialismo. A centralização, por sua vez, se esconde por trás de uma eficiência não raro fic- tícia e apenas transfere o patrimonialismo para uma instância superior, onde ele se acomoda a projetos maiores, nem sempre mais racionais ou mais mo- dernos. Algumas decisões estratégicas do regime militar foram equivocadas, e muitas concessões aos cartórios, além da desordem financeira e administra- tiva, prejudicaram bastante a consolidação da futura democracia. Quer dizer, em vez de você fazer o pacto mais abaixo, você faz mais acima. É o pacto pa- trimonial de sempre.

A maior linha de continuidade deste país é o patrimonialismo. Por que não? Um dos grandes responsáveis pela unidade nacional. Precisamos trocá-lo por uma moeda equivalente e igualmente eficiente... O grande problema crô- nico do federalismo brasileiro é que ele é ainda calcado nas forças espontâneas do regionalismo e da territorialidade. Falta um novo pacto federativo, a descen- tralização com centralidade, que lançamos na Fundação Getulio Vargas em no- vembro de 1992, para dar consistência institucional a um país continental desse porte, com atores políticos estratégicos distribuídos regional e espacial- mente. Não há outra possibilidade. E na verdade os estados são verdadeiros países. Se formos nos comparar com outros países e continentes, veremos que nossas unidades estaduais são países dentro de um continente. Muitos deseja- ram, no passado, que fôssemos uma confederação, semelhante aos primórdios do federalismo americano, o que não seria possível. Não haveria coalescência para mantê-la se as trocas se restringissem drasticamente, de saída.

Na verdade, nossa Federação nasceu de cabeça para baixo, isto é, de cima para baixo, parida de um império centralizador ao extremo, com uma locomotiva apenas, São Paulo, alimentando a utopia de uma descentraliza- ção e uma autonomia mais extremadas. A centralização dos Estado nacio-

nais a partir do início do século, consolidada pelo intervencionismo e o pla- nejamento keynesiano do Welfare State, enterrou de vez esse irrealismo nos anos 30, especialmente em 1932. Hoje a globalização, apesar de parceira da descentralização, exige também unidade de comandos e homogeneidade de regras para garantir a eficácia das empresas e os ganhos do capital. Nossa Federação sobreviveu sob o comando de elites muito restritas e por isso ho- mogêneas, que com o fim da tutela portuguesa conseguiram fabricar e re- novar projetos nacionais. Mas a operacionalização desses projetos e a con- quista de seu suporte político exigiram acordos muito amplos e complexos, bem como a administração de conflitos de toda ordem, que se acomodavam apenas temporariamente sob a égide do poder. Era a lei do pacto mínimo en- tre elites divididas e com interesses diversos. Esses pactos eram, na reali- dade, precários e não duravam e não duram mais do que cinco, sete anos, quando duram! Foi assim em 1930, e parece ser assim hoje.

Na verdade, o grande desafio que esta mesa pretende debater é a ques- tão do legado. Como enquadrar essa velha questão do federalismo dentro de um processo democrático e de uma transição em curso. O problema é saber como passar do federalismo regional, que sempre predominou, para o federa- lismo democrático, que é uma possibilidade e um desafio, mas não existe ainda. A solução para os problemas crônicos do federalismo depende de nossa capacidade para estender a base espacial de nossa economia e multi- plicar seus núcleos dinâmicos. A proposta de Fernando Henrique, inspirada em estudos anteriores de Eliezer Batista, foram os eixos de desenvolvimento do programa Brasil em Ação, buscando integrar intervenções múltiplas de in- fra-estrutura em áreas estrategicamente selecionadas de nosso território, por sua capacidade logística de responder aos desafios da competitividade. Nossa base espacial, social e política, que é muito ampla, tem uma base de susten- tação econômica mínima, numérica e espacialmente restrita, não mais do que 8 milhões de pessoas, de um total de 160 milhões, e os pagadores se concen- tram esmagadoramente em apenas quatro ou cinco estados. Os restantes são “párias da Federação”, que sobrevivem com a ajuda dos demais, levando ao extremo a noção do federalismo cooperativo. O problema é mais grave quando contemplamos o conjunto dos mais de 5 mil municípios brasileiros, em sua maioria esmagadora indigentes, sem arrecadação própria.

As coisas mudaram muito e para melhor, de 1937 para cá, mas o pro- blema é que também aumentaram as distâncias de renda e o gap científico, tecnológico e industrial que nos separa dos países desenvolvidos. A cidadania federativa decerto que se expandiu também, e o número de estados de pri- meira classe aumentou. Naquela época, a cidadania regional se restringia a Mi- nas e São Paulo, tendo o Rio Grande do Sul como coadjuvante. O resto era o resto. Hoje já não é bem assim. A expansão do número de emergentes é fato novo e positivo. Outro problema crônico do federalismo brasileiro é que nosso federalismo é tripartite. Somos hoje o único país do mundo que tem um fede-

ralismo de três pontas, ou seja, o município é uma entidade federativa. Isso não tem precedente na história do federalismo. Só o Brasil considera o muni- cípio um ente federativo. E por razões de origem muito antiga. Isso não se im- primiu na Constituição assim por acaso. Na verdade, desde o século XIX os go- vernos centrais, buscando constituir estratégias de unidade nacional, manipu- lam as tensões entre os estados e municípios se apoiando nos municípios. Essa foi a estratégia em 1831, aquela famosa tensão entre o Ato Adicional e o Có- digo de Processo, o primeiro a favor dos estados, e o segundo, dos municípios. E o general Golbery repetiu a estratégia com absoluta consciência de que o município era o grande aliado do poder central. Getúlio também.

Quer dizer, 1937 é um momento muito interessante porque deixou claro que esses superpoderes regionais, com fragilidades econômicas mas forte autonomia política, estão aí até hoje. Os governadores são presidentes de repúblicas e, embora carregando fardos muito pesados e sem dinheiro, têm grande poder de extração de recursos federais, seja através das bancadas estaduais no Congresso, seja através da pressão direta. Nessas circunstâncias, é o município que amortece a relação entre os estados e o governo federal, neutralizando a pressão direta. Os municípios das capitais, particularmente, exercem hoje esse importante papel. Em suma, aquela idéia idílica de que va- mos prioritariamene fortalecer os estados, porque os estados vão fortalecer os municípios, não existe. As tensões entre instâncias contíguas é terrível. Se o governo federal não quiser fortalecer os municípios, os estados dificilmente o farão. Pelo menos, não de livre e espontânea vontade. Então, esse é um pro- blema crônico que os grandes estrategistas políticos viveram. Por exemplo, Juscelino saiu exatamente de um núcleo desses, um departamento de coor- denação de municípios, e depois tornou-se prefeito de Belo Horizonte, mas foi lá que ele aprendeu tudo que precisava para se eleger no regime demo- crático: como lidar com esse ente tão importante chamado município.

A fragmentação em regime democrático aumenta porque hoje cada ator político detém certo número de votos no Congresso, por exemplo. E isso é muito importante porque na verdade amplia as possibilidades de coalizão, e o próprio governo federal trabalhou para aumentar a representação federal con- gressual das bancadas, sobretudo do Norte e do Centro-Oeste, visando justa- mente a neutralizar os estados mais fortes. Então houve uma estratégia deli- berada de fragmentação: dividir para governar. E eu acho que isso que nós es- tamos vendo hoje não é nenhuma novidade. Quer dizer, Getúlio fez muito bem esse trabalho, inclusive procurando sempre, naquela época, neutralizar São Paulo, que era o poderosíssimo ator estratégico regional. E hoje eu me per- gunto se o fato de o presidente ser paulista... Mas, primeiro, uma inconfidên- cia: várias pessoas competentes disseram isso antes da campanha presidencial de 1994: “tem que ser um paulista porque se não for é um perigo; 1932 pode