Comment faire une bonne simulation
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Para a OIT (2003), o passo estratégico fundamental foi a constituição do Comitê Nacional do IPEC/Brasil, como apresentado anteriormente. Esse comitê tinha um caráter consultivo e a responsabilidade de aprovar programas de ação52 bienais. A primeira fase do
51 “No texto do convite à reunião, o Diretor do Escritório da OIT no Brasil, Sr. João Carlos Alexim, e o Representante do Unicef no Brasil, Sr. Agop Kayayan, ressaltavam que a OIT e o Unicef têm em seus mandatos o dever de possibilitar a prevenção e a erradicação do trabalho infantil. Na perspectiva destas instituições, este combate deveria ser levado adiante, prioritariamente, por meio da promoção e fortalecimento das organizações representativas da sociedade civil, do fortalecimento da escola pública e da atenção às famílias pobres, cujos filhos são levados ao trabalho precoce em função de suas condições precárias de vida” (OIT, 2003, p. 72).
52“Os Programas de Ação são planos de ação elaborados pelo IPEC em parceria com outras entidades para a
realização de atividades que têm como objetivo estimular a conscientização, pesquisa, seminários, e em alguns casos, atividades diretas para crianças e famílias. Os recursos do IPEC eram provenientes de acordos bilaterais com países doadores, e foram dirigidos para os seguintes tipos de projetos: ações diretas com crianças e famílias,
IPEC priorizou atividades de conscientização e programas de ação direta. Para isso, incentivou as instituições governamentais e não governamentais que participaram das discussões iniciais sobre a implementação do IPEC a apresentarem projetos de combate ao trabalho infantil.
Vários especialistas se dirigiram às organizações para apoiar a elaboração de projetos a serem apresentados ao IPEC, sendo contemplados estados como Ceará, Pernambuco, Paraíba, Maranhão, Piauí e Bahia, Rio de Janeiro, São Paulo, Rio Grande do Sul.
Para o primeiro biênio, foram estabelecidas as seguintes diretrizes que seriam marco para a elaboração do programas e projetos de todas as entidades que viriam a participar do IPEC:
• Privilegiar o atendimento de crianças e adolescentes que se encontravam em situação de trabalho e ou risco;
• Atender os projetos voltados aos setores formal e informal, ligados às atividades agrícola, comercial, industrial e de prestação de serviços;
• Regionalizar os recursos de forma a atender todas as regiões brasileiras, considerando as diferentes realidades socioeconômicas;
• Atender a faixa etária de 7 a 14 anos como prioridade nos projetos que visassem o desenvolvimento e educação e a faixa etária nos projetos voltados à profissionalização;
• Dar prioridade aos projetos que visassem a proteção dos menores com idade inferior a 13 anos e as meninas;
• Privilegiar projetos de desenvolvimento e formação profissional que utilizavam estruturas existentes;
• Desenvolver projetos em âmbito nacional voltados à formulação de políticas e à conscientização social.;
• Estimular implementação de um sistema de fiscalização do trabalho infantil (OIT, 2003, p. 56).
O passo seguinte buscou articular a construção de políticas governamentais de longo prazo, com recursos garantidos no orçamento público. Nesse segundo momento, a OIT, o Unicef e as organizações já envolvidas nas discussões do IPEC articularam a criação do FNPETI. Em 1995, no interior do Fórum, foi gestada uma proposta de ação direta chamada Programa de Ações Integradas (PAI), que priorizou o combate ao trabalho infantil nas carvoarias do Mato Grosso do Sul. Esse programa consistia no uso de uma nova metodologia de trabalho, que envolvia diversas organizações e sua aplicação se destinava a setores econômicos específicos localizados em determinadas regiões, começando pelas carvoarias (SANTOS, 1995).
Em 1996, o PAI foi ampliado para as regiões dos canaviais da Zona da Mata Sul de Pernambuco e da região sisaleira da Bahia. No estado do Mato Grosso Sul, deu-se início ao primeiro programa de transferência de renda para combater o trabalho infantil, chamado
fortalecimento institucional, mobilização social, pesquisas, inspeção de trabalho e movimento de conscientização” (OIT, 2003, p.55).
Programa Bolsa Criança Cidadã, de responsabilidade do Governo Federal, que destinava uma renda às famílias que retirassem seus filhos do trabalho e garantissem sua frequência à escola. Essas experiências serviram de referência para a criação do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI)53do governo federal, que existe até hoje.
Outra ação importante foi a criação, em 1996, das Comissões Estaduais de Combate ao Trabalho Infantil, criadas no âmbito do Ministério do Trabalho, que mais tarde foram substituídas pelos Núcleos de Combate ao Trabalho Infantil e Proteção ao Trabalhador Adolescente. Em 2000, passaram a ser Grupos Especiais de Combate ao Trabalho Infantil e Proteção do Adolescente Trabalhador (Gectipas) (VILELA, 2009), locados nas Delegacias Regionais do Trabalho (DRT’s) e a Unidade de Inspeção Móvel da Secretaria de Inspeção do Trabalho (SIT) do Ministério do Trabalho e do Emprego (MTE).
O MTE realizou um amplo trabalho de mapeamento das áreas com incidência das chamadas piores formas de trabalho infantil. O órgão também elaborou estudos sobre as consequências do trabalho infantil para as crianças e adolescentes. Contudo, em 2005, os GECTIPAS foram extintos e a fiscalização do trabalho infantil foi transferida para os Grupos Móveis de Fiscalização, a exemplo daqueles que já atuavam no trabalho escravo (VIEIRA, 2009).
No campo da educação, o Ministério da Educação (MEC) desenvolveu os programas “Todas as Crianças na Escola” e “Renda Mínima”, destinados às crianças e adolescentes em situação de trabalho infantil. Posteriormente, todos os programas de transferência de renda foram reunidos em um único programa - o Bolsa Família.
Com a aprovação do ECA, uma das grandes mudanças instituídas foi a descentralização da política para a área da infância e adolescência e a participação da sociedade civil em Conselhos de Direitos, no âmbito municipal, estadual e nacional. Essas instâncias ficaram responsáveis pela definição da política de atenção à criança e ao adolescente.
No período de implementação do IPEC, esses espaços paritários (entre governo e sociedade civil) ainda estavam sendo implantados e o Brasil não possuía experiência de definição de políticas públicas de forma participativa. Nesse sentido, o programa teve alguns
53O PETI atende crianças e adolescentes até os 15 anos e “compreende transferência de renda – prioritariamente
por meio do Programa Bolsa Família –, acompanhamento familiar e oferta de serviços socioassistenciais, atuando de forma articulada com estados e municípios e com a participação da sociedade civil”.
obstáculos iniciais em sua aplicação devido à dificuldade da maioria dos municípios em aplicar o Estatuto da Criança e do Adolescente, em particular, no que se refere à organização e implementação dos Conselhos Municipais de Direitos da Criança e do Adolescente.
Outro desafio manifestado em documentos do IPEC foi conseguir provocar uma mudança de atitude nos líderes sindicais, nos empresários, nos agentes governamentais e líderes comunitários com relação ao trabalho infantil. Atualmente, observa-se maior consciência do problema e envolvimento no combate ao trabalho infantil. (OIT, 2003).
Dentre as estratégias de implementação, a harmonização da legislação às Convenções 138 e 182 da OIT encontrou um ambiente legal já adequado. A aprovação da Emenda Constitucional nº 20, em 1998, determinou a idade de 16 anos para ingresso no mercado de trabalho, assim como as garantias já trazidas pelo ECA, que proíbem o trabalho noturno, insalubre ou perigoso, ou que afete o desenvolvimento psíquico, moral ou social do adolescente. Quando da implementação do IPEC no Brasil, já havia um cenário favorável à defesa dos direitos infanto-juvenis, como lembrou Arabela Rota, Oficial de Projetos do Unicef na época:
antes da Convenção dos Direitos da Criança pouco se fez quanto à questão do trabalho infantil no Brasil. A Convenção 138 da OIT já existia desde 1973, mas até a década de 90 não se fez quase nada. A OIT sozinha não conseguia focar a criança e ter parceiros. Com a promulgação da Convenção dos Direitos da Criança, da Constituição Federal e do Estatuto da Criança e do Adolescente, criou-se uma base legal que sustentava melhor a ideia da erradicação do trabalho infantil e permitiu realizar ações nesse sentido.
Margarida Munguba, auditora fiscal do trabalho e, naquele período, técnica do Ministério do Trabalho, tem opinião parecida:
Eu coloco como mudança a Constituinte e o ECA. Ele (o IPEC) entrou em momento favorável, com a Constituição, e o ECA, e o processo de democratização das estruturas sociais, né. Da criança como sujeito de direitos... Ele chegou nesse momento propício. Então ele deu certo, ele emplacou porque já tinha essa base, tanto dentro do movimento social quanto dentro das estruturas públicas que estavam vivendo esse processo de adequação, porque estava lá, na Constituição, “criança sujeito de direitos”.
Considera-se a criação da Conaeti, em 2002, como um dos passos estratégicos mais importantes do IPEC como um programa de nível global, cuja intenção é o fomento de políticas para a erradicação do trabalho infantil, com prioridade às piores formas. Essa comissão atua sob a coordenação do Ministério do Trabalho e Emprego. Ela é de constituição tripartite (trabalhadores, empregadores, governo) mais ONG e organismos internacionais. Sua principal
responsabilidade é a elaboração do Plano Nacional de Prevenção e Erradicação do Trabalho Infantil, que tem como objetivo integrar as ações da área. O primeiro Plano Nacional foi elaborado em 2004 (VIEIRA, 2009).
Na avaliação dos primeiros 10 anos de implementação do Programa, a OIT acredita que houve um avanço na conscientização sobre o trabalho infantil. Isso se reflete na mudança da percepção do trabalho infantil como solução. “De fato, avaliações feitas a respeito confirmam que, entre 1992 e 1998, o trabalho infantil começou a ser visto em termos negativos em âmbito quase universal” (OIT, 2003, p. 53). Por exemplo, os empregadores, embora tenham sido mais resistentes, passaram a não querer os nomes de suas empresas associadas à exploração de crianças.
Com a divulgação do problema e da situação precária a que as crianças e adolescentes estavam submetidos, ocorreu uma mudança da opinião pública. O envolvimento de organizações de trabalhadores urbanos e rurais no debate também contribuiu para que os sindicatos entrassem em contato com essa problemática. Isso se deu por meio de treinamentos, cursos e outros tipos de eventos com a participação da OIT e do IPEC. O mesmo ocorreu com órgãos públicos.
Em levantamento feito pela OIT/IPEC, foi observada uma presença importante do tema do trabalho infantil nos meios de comunicação, sendo que, entre de 1996 a 2000, foram feitas 287 referências sobre o tema e cerca de 30% dos artigos mencionaram a OIT ou o IPEC, o que na opinião dessa instituição sugere o reconhecimento do seu protagonismo e do Programa com respeito à erradicação do trabalho infantil no Brasil.
Por outra parte, vale reconhecer que a redução de quase 40% de crianças no trabalho infantil durante os anos 1992 a 2002, está relacionada à presença do IPEC no Brasil, mesmo que indiretamente. As relações de causalidade são complicadas e até ingênuas, mas o que se pode propor como resposta à questão sobre qual seria a relação entre a atuação do IPEC e o quadro evolutivo do trabalho infantil para essa década é que o IPEC operou como um agente catalisador de uma série de fatores e movimentos que, à época da chegada do programa ao Brasil, agiam fragmentadamente e sem uma orientação ampla e convergente (OIT, 2003, p. 66).
De acordo com o Relatório Global 2010 (OIT, 2010, p. 22), a atuação do Brasil no combate ao trabalho infantil, considerando a agenda do IPEC, rendeu-lhe experiência e demonstrou compromisso político com a igualdade e a inclusão social, o que o fez evoluir, nos últimos anos, de um beneficiário do suporte técnico do IPEC para um fornecedor de ajuda a outras entidades, por meio de uma iniciativa Sul–Sul, iniciada na comunidade africana de países
lusófonos, em 2006. “Em Dezembro de 2007, o Brasil e a OIT lançaram uma iniciativa de promoção de projectos e actividades específicos de cooperação técnica Sul–Sul com vista à eliminação do trabalho infantil, que abrange igualmente a África do Sul e a Índia.”. Desse modo, observa-se que, na perspectiva do IPEC, o Brasil é destaque na aplicação do programa, colocando-o em outra dimensão dentro da cooperação com a OIT e os países que o desenvolvem.
Em resumo, os passos iniciais de implementação respeitaram a estratégia geral do IPEC, de mobilização de diversos atores sociais sobre o tema, de harmonização da legislação nacional, de formação da Conaeti e de construção do plano nacional de erradicação do trabalho infantil.
Embora deva-se considerar que o tema da erradicação do trabalho infantil no Brasil foi claramente influenciado pelo cenário internacional, em grande medida reflexo da mobilização da OIT ao longo do século XX (LIMA; ALMEIDA, 2010), a compreensão do assunto no país como um problema social está também relacionada ao processo de abertura política e de instalação da democracia, que resultaram na institucionalização das ações de proteção à infância, incluídas aí a proteção contra o trabalho precoce.
O Estatuto da Criança e do Adolescente imprimiu um novo paradigma no atendimento aos direitos infanto-juvenis, trazendo uma mudança de conteúdo, de método e de gestão da política para a infância, com destaque para a participação da sociedade civil na definição dessa política. Essa nova perspectiva rompeu com o paradigma da situação irregular, a partir do qual as crianças pobres e suas famílias eram culpabilizadas por sua situação e o sistema de justiça servia para defender a sociedade das irregularidades cometidas pelos chamados “menores”, sem que houvesse qualquer instrumento para defendê-los.
A própria criação do FNPETI está mais relacionada ao modo como o Brasil atuava no campo da infância, do que com um protagonismo do IPEC nesse tipo de ação. Já havia um movimento social bem articulado no período, o qual conseguiu a aprovação do ECA e uma série de conquistas no campo das políticas públicas para a área da infância. Havia uma tradição de organização de instâncias participativas e de mobilização de diversas organizações como o Fórum Nacional de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente (Fórum Nacional DCA), criado em 1988, assim como Fóruns Estaduais e até municipais e a Associação Brasileira de Organizações não governamentais – (Abong), criada em 1991.
A rede que se constituiu com o FNPETI, além de pautar exclusivamente a questão do trabalho infantil, trouxe outros atores para o tema da infância, como a classe empresarial. Na
opinião da OIT (2003), a experiência brasileira demonstra a importância de uma instância autônoma para articular diferentes atores e monitorar as ações do governo em relação à erradicação do trabalho infantil.
Quando a proposta do IPEC foi trazida ao Brasil, não havia um debate exclusivo sobre trabalho infantil, embora fosse um tema presente nas discussões sobre os direitos da infância. O país estava tratando do processo de Revisão Constitucional, que iniciaria em 1993, e, por isso, o Fórum Nacional DCA se dedicava a organizar uma mobilização em defesa dos artigos 227 e 228 da Constituição Federal, uma vez que tais dispositivos eram a base de garantia dos direitos infanto-juvenis.
Naquele período, o Fórum Nacional DCA fazia um acompanhamento sobre os projetos de leis (PL) relativos à criança e ao adolescente que tramitavam no Congresso Nacional. Um deles era o PL 2.018/91, que instituía regime especial de iniciação ao trabalho para os adolescentes a partir de 14 anos. A discussão sobre esse projeto retrata a maneira como o tema do trabalho infantil já vinha sendo abordado. O Fórum (1994, p.18) defendia o arquivamento dessa proposta, por entender que o ECA, a CLT e a Constituição Federal atendiam à regulação do tema.
Nesse sentido, foi apresentada uma carta aos deputados federais “declarando não apoiar projetos que incentivem a inserção precoce no mercado de trabalho, por entender que trabalho não é considerado direito para o segmento criança e adolescente, a formação técnico- profissional não pode substituir o ensino básico, mas ser complementar [...]”. A tradição das discussões que se instituiu a partir da democratização do país era de debater o tema da infância de maneira ampla e reconhecer as crianças e adolescentes como sujeitos de direitos.
Por fim, o alto índice de trabalho infantil no país, os compromissos formais do governo brasileiro com a assinatura da Convenção dos Direitos da Criança e aprovação do ECA, o amplo processo de mobilização social e o ambiente político pós ditadura constituíram um cenário apropriado para acolher a proposta de um programa internacional, mesmo que os diferentes atores não concordassem com todo o conjunto de propostas apresentadas. Embora muitas organizações questionassem a legitimidade da OIT para propor ao país uma política dessa natureza, eles adotaram uma postura de adesão ao programa para integrarem sua proposta a um contexto internacional favorável às mudanças que estavam em curso no país.