O Estado brasileiro, historicamente, desenvolveu ações de repressão à representação das diversas classes sociais em seu interior, mas no período ditatorial – de 1964 a 1985 – ela se intensificou. Os interesses que sempre foram defendidos eram o da grande burguesia nacional e internacional. Isto ficou claro no período ditatorial, quando o Brasil teve acelerado crescimento econômico e foi criada uma economia de regulação truncada32, revelando assim, a forte presença do poder das burguesias no Brasil. Segundo Raichelis:
“O padrão de intervenção do Estado brasileiro concentrou-se no financiamento da acumulação e da expansão do capital, em detrimento da consolidação de instituições democráticas e da institucionalização do acesso
público aos bens, serviços e direitos básicos de extensas camadas da população brasileira” (2000, p.68).
As maiores beneficiárias dessa intervenção foram as diversas frações do capital que, embora não homogêneas, dispunham de um grande poder de articulação política. As ações desenvolvidas neste Estado dificultaram a criação de políticas públicas mais globais.
No entanto, mesmo com os direitos políticos e sociais em regresso, conquistas na área social continuaram acontecendo num movimento paradoxal ao regime político vigente. Um exemplo disso, foi a unificação e universalização do sistema previdenciário em um único instituto, no Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), em 1966. O INPS acabou com os IAPs e unificou o sistema para os trabalhadores, com exceção do funcionalismo público, civil e militar que mantiveram seus próprios institutos. Em 1971, uma grande conquista se teve para os trabalhadores rurais com a criação do Fundo de Assistência Rural - FUNRURAL33, que efetivamente passou a incluir estes na previdência34.
E, nos anos que seguiram, em 1972/73, se incluía na previdência social os empregados domésticos e trabalhadores autônomos. Até então, a ação da Previdência Social se referia à Proteção Social daqueles que tinham vínculos formais com o mercado de trabalho. A criação do Ministério da Previdência e Assistência Social direcionou e ampliou o sistema proteção social para uma população que não tinha como base de direitos o mercado de trabalho. Isto já sinalizava para um sistema de proteção social parecido com o que surge nos anos 80. Segundo Gomes, “Isso significava a inclusão de segmentos sociais definidos ‘fora’ do mundo do trabalho, ‘fora’ das categorias profissionais regulamentadas e reconhecidas legalmente, desde os anos 1930” (2002, p.60/61).
O final da década de 70 marca a atuação organizada da sociedade civil contra o Estado autoritário brasileiro. Foi uma luta que unificou as diferenças e colocou como foco a atuação
33 Para Santos, “a criação do FUNRURAL se faz já em uma época posterior à uniformização dos serviços da previdência urbana, que iniciara o processo de rompimento com a concepção anterior, mas vai além, pois, não estando vinculado o esquema de benefícios a contribuições pretéritas (que não existem), impôs a busca de outros critérios para a definição da pauta de direitos que seria eqüitativamente justo distribuir a ‘todos’ os membros da coletividade agrária” (1994, p.84).
34 Algumas características importantes distinguiam o FUNRURAL do sistema previdenciário urbano, dentre elas: ele tinha o financiamento e a administração separados do INPS; rompeu-se com a concepção contratual da previdência, sendo o programa financiado, parte, por tributação incidente sobre as empresas urbanas e por impostos sobre a comercialização dos produtos rurais; os trabalhadores rurais não contribuíam diretamente para o fundo; a regulamentação não era feita pela ocupação do trabalho agrícola. Segundo Gomes,“tratava- se efetivamente de uma política de tipo redistributivo, uma vez que transferia renda das áreas urbanas para as áreas rurais e estabelecia que o trabalho (e não a contribuição) era o fundamento de uma pauta de direitos sociais básicos” (2002, p.59).
pela recuperação do Estado democrático, da liberdade de expressão social e política e de direitos político. Para Raichelis, isto “colocou em xeque não apenas o Estado ditatorial, mais a rede de instituições autoritárias que atravessava a sociedade e caracterizava as relações entre os grupos e as classes sociais” (2000, p.72).
Neste processo, se encontram entidades do movimento popular, de mulheres, negro, sindical que, com o apoio das Organizações Não Governamentais (ONGs) e instituições ligadas às igrejas, se organizam na luta por políticas públicas voltadas para a melhoria da qualidade de vida da população. Segundo Dagnino:
“a luta unificada contra o autoritarismo, que reunia os mais diversos setores sociais (movimentos sociais de vários tipos, sindicatos de trabalhadores, associações de profissionais – como advogados, jornalistas – universidades, igrejas, imprensa, partidos políticos de oposição, etc.) contribuiu decisivamente para uma visão homogeneizadora da sociedade civil, que deixou marcas profundas no debate teórico e político sobre o tema” (2002, p.9).
A sociedade civil passou a ser considerada como possível lócus de resistência ao Estado autoritário, que se organizou em diversas frentes de combate e desempenhou papel fundamental no longo processo de transição democrática. A questão da cidadania voltava para o cenário político.
O retorno de algumas instituições democráticas formais básicas (como da eleição, livre organização política partidária, liberdade de imprensa, etc.) e o avanço de construção democrática contribuíram para explicitar os diferentes projetos políticos que se definiam, expressando visões diferenciadas inclusive quanto aos rumos desse processo, tornando assim mais clara a heterogeneidade da sociedade civil. Segundo Dagnino, o objetivo deste processo seria o de “interferir, influenciar e atuar, de forma decisiva, na definição de políticas econômicas e sociais voltadas para seus interesses” (2002, p.233).
Movimentos sociais e partidos de esquerda criaram alianças políticas com objetivo de construir experiências de espaços públicos, numa perspectiva de ampliação e democratização do Estado, mantendo uma relação de autonomia entre eles. Para Dagnino:
“uma conseqüência concreta fundamental dessas visões tem sido a emergência de experiências de construção de ‘espaços públicos’, tanto daqueles que visam promover o debate amplo no interior da sociedade civil sobre temas/interesses até então excluídos de uma agenda pública, como daqueles que se constituem como espaços de ampliação e democratização da gestão estatal. Estamos aqui nos referindo à implementação, ao longo da
última década, dos vários conselhos, fóruns, câmaras setoriais, orçamentos participativos, etc” (2002, p.10).
Os diversos movimentos sociais foram atores sociais importantes na discussão quanto às características históricas das políticas sociais brasileiras (seletivas, fragmentadas, excludentes e setoriais), à incorporação das vontades da sociedade, à definição de novas formas de organização e gestão das políticas públicas, especialmente as políticas sociais. A partir desses questionamentos, dois princípios foram levados à Assembléia Constituinte: o da democratização e o da participação.
Entretanto, estas propostas de descentralização e reordenamento institucional não foram específicos do processo político brasileiro, faziam parte de uma tendência mundial que estava relacionada à crise da década de 70. Isto criou novos discursos e práticas sociais relacionados com a partilha de poder, seja no âmbito do Estado Federal para os estados e municípios, seja para parcela de decisão política do Estado para a sociedade. Segundo Utreras:
“a finales de la década anterior se produce en Latinoamérica, El Caribe, en el Continente y en buena parte del mundo lo que podríamos llamar un ‘boom’ de credibilidad, confianza y por lo mismo de apoyo a los gobiernos locales o municipios, reconociéndoles como las instancias de gobierno más cercanas a la comunidad y por lo mismo más efectivas y próximas a hacer realidad una verdadera participación ciudadana en la gestión pública” (2002, p.82).
Na década de 80, a descentralização do Estado aparece como exigência praticamente compulsória. Essa exigência é fruto do avanço democrático da sociedade brasileira, que pôs em questão a forma do governo autoritário e centralizador. Conforme Jovchelovith:
“O Estado do pós-guerra se agigantou, assumiu fortes características intervencionistas no plano da economia, nos padrões de reprodução social de seus cidadãos e, fundamentalmente, na manutenção de relações de dominação. Em outras palavras, o Estado vinha se comportando como o único protagonista econômico e social do mundo contemporâneo” (1998, p.37).
Assim, a centralização do Estado, por longos anos, se impôs à sociedade, dificultando ou esvaziando a sociedade civil e neutralizando o exercício da cidadania. O cidadão foi convertido em usuário dos serviços oferecido e produzido pelo Estado. Contudo, na medida
em que a sociedade civil reclama e luta pelo resgate da cidadania e elabora estratégias de contraposição ao controle exercido pelo Estado, novos espaços de atuação são constituídos.
Desta forma, a idéia básica da descentralização e da municipalização entra na estratégia de consolidação democrática ligada à participação, mostrando que a força da cidadania pode ser construída no município. A essência do poder local reside em ser este a autoridade mais próxima das necessidades e reivindicações da população. O fortalecimento desse poder implica em descentralizar e também em democratizar. Na verdade, a autonomia municipal significa maior participação dos cidadãos nos assuntos do governo, ao mesmo tempo em que o Executivo municipal pode ser o nível de governo mais imediato aos cidadãos, estando sujeito a maior controle popular que outros níveis.
Para que esta mudança no conceito de poder local ocorresse, foi necessário que houvesse mudanças na conjuntura política, no cenário econômico e na dimensão cultural. Conforme Gohn:
“o poder local foi redefinido como sinônimo de força social organizada como forma de participação da população, na direção do que tem sido denominado ‘empowerment’ ou empoderamento da comunidade, isto é, a capacidade de gerar processos de desenvolvimento auto-sustentável com mediação de agentes externos...” (2001, p.35).
Este novo processo ocorre com o estabelecimento de novas redes societárias, sem articulações políticas mais amplas com partidos políticos ou sindicatos. E, com a Carta Constitucional de 1988 deu nova forma à organização do sistema federativo brasileiro, redefinindo o papel do governo federal, que passou a assumir prioritariamente a coordenação das políticas públicas sociais, enquanto os municípios, reconhecidos como entes federados autônomos, assumiram a maior parte da responsabilidade de execução dessas políticas. Esse formato federativo previu a transferência de diversas atribuições, responsabilidades e recursos da instância federal para os níveis estaduais e municipais de governo, bem como a autonomia de estados e municípios para definirem a organização e a gestão de suas políticas.
O processo de redemocratização do Estado brasileiro possibilitou a participação popular na gestão da coisa pública ao fundar os princípios para a introdução de algumas experiências que contribuíram para a ampliação da esfera pública no país, local em que as questões que afetam o conjunto da sociedade são expressas, debatidas e tematizadas pelos diferentes atores sociais. Esses espaços possibilitaram um exercício do controle público sobre a ação governamental, como tornou público os interesses da sociedade.
Dentro deste processo, as mulheres também se organizaram e participaram de movimentos, em diferentes frentes de organizações, na luta pela restauração da democracia, por melhores condições de vida, por direitos ligados ao trabalho, na afirmação de sua diferença. Neste período duas questões foram de fundamental importância para o aumento da consciência feminina em relação a sua condição: sua maior participação nos movimentos sociais feministas, bem como seu ingresso crescente no mercado de trabalho. Questões estas que, definitivamente, às inscreve na esfera pública.
Nos anos 80, com a redemocratização do país, houve a revisão da constituição, surgindo a Constituição Federal de 1988, que consagrou um novo patamar para os direitos de cidadania no Brasil. Teve então, o surgimento da idéia de uma “cidadania plena”, já que a mesma expandiu os direitos políticos, resguardou os civis e incorporou os sociais. Tornando- se conhecida como a “Constituição-cidadã”, particularmente, por inaugurar novas dimensões de direitos35. Segundo Carvalho:
“O esforço de reconstrução, melhor dito, de construção da democracia no Brasil ganhou ímpeto após o fim da ditadura militar, em 1985. Uma das marcas desse esforço é a voga que assumiu a palavra cidadania. Políticos, jornalistas, intelectuais, líderes sindicais, dirigentes de associações, simples cidadãos, todos a adotaram. A cidadania, literalmente, caiu na boca do povo. Mais ainda, ela substitui o próprio povo na retórica política. Não se diz mais ‘o povo quer isto ou aquilo’, diz-se ‘a cidadania quer’. Cidadania virou gente. No auge do entusiasmo cívico, chamamos a Constituição de 1988 de Constituição Cidadã” (2003, p.7).
Deste modo, verifica-se que o uso do conceito de cidadania plena, como a existência de cidadãos, é um fenômeno que teve seu início com o processo de construção da democracia, que surgiu após o longo período ditatorial, de 1985 para os dias atuais. A Constituição Federal de 1988 foi um marco importante na ampliação de direitos e constituição de cidadãos.