Cette section explique davantage la notion d’infrastructure et de bien public. Elle donne des exemples de types d’infrastructures qui sont souvent réalisés dans le cadre de contrats PPP.
Biens publics et infrastructures publiques
Le présent Guide PPP traite de l’acquisition de biens corporels publics grâce à un processus PPP.
Les biens publics sont des actifs immobilisés (c’est-à-dire des biens acquis pour un usage à long terme) soumis ou dédiés à un usage public ou associés à la fourniture d’un service public.
Le Guide PPP se réfère aux infrastructures publiques plutôt qu’aux biens publics, en utilisant le terme infrastructure au sens large, comme étant le type de bien public normalement acquis dans le cadre d’un PPP.
L’Oxford English Dictionary définit les infrastructures comme étant « les structures et les installations physiques et organisationnelles de base (par exemple, les bâtiments, les voiries et les réseaux d’alimentation électrique) nécessaires à l’exploitation d’une société ou d’une entreprise ».
Cela peut inclure des systèmes ou réseaux entiers, mais aussi des parties de ceux-ci comme les structures, les usines, les installations ou les équipements qui sont généralement nécessaires à la fourniture d’un service public ou soumis à un usage public. Voici quelques exemples :
les bâtiments qui abritent les services judiciaires, de santé, d’éducation, de sécurité publique et les services culturels (par exemple, théâtres et centres de conférence) ;
les structures, installations ou réseaux de transport utilisés par le public. Cela comprend des ouvrages tels que les routes, les ponts et les tunnels ; des installations complexes telles que les terminaux d’aéroport ; des infrastructures de réseaux tels que les métros ou chemins de fer (y compris les ouvrages ferroviaires, le matériel électromécanique, les dépôts, les systèmes de communication et de signalisation) ; et les véhicules à usage public ou pour le transport des passagers ;
les ouvrages, installations, systèmes ou réseaux liés à un service public utilisé par des opérateurs économiques, notamment pour le transport de l’électricité ou du gaz, le transport de l’eau, le transport de passagers (la voie ferrée et les systèmes connexes) et le transport des données (dans le domaine des télécommunications) ;
le matériel ou les stations de traitement des eaux usées et ceux qui servent à la production de biens publics tels que l’énergie, le gaz et l’eau ;
les bâtiments pour le logement social, c’est-à-dire ceux destinés à la location pour des ménages à faible revenu ;
les locaux pour le logement ou l’hébergement des fonctionnaires (par exemple, les locaux de bureaux) ; et
les systèmes ou équipements destinés à mener des analyses ou des enquêtes d’intérêt public comme les matériels utilisés par les forces de l’ordre, les services médico-légaux ou la défense.
L’encadré 1.13 définit les caractéristiques distinctives d’un bien public qui influencent le choix du PPP comme mode d’acquisition d’infrastructure.
56
© ADB, EBRD, IDB, IsDB, MIF, PPIAF and WBG 2016 (v1.1) ENCADRÉ 1.13 : Caractéristiques qui rendent les biens publics adaptés à une démarche PPP
L’infrastructure publique comporte un certain nombre de caractéristiques distinctives qui influencent le choix potentiel du concept de PPP comme mode d’acquisition d’infrastructure.
La notion d’infrastructure implique des travaux publics; il s’agit d’ouvrages soumis à usage public ou associés à la fourniture d’un service public.
Les infrastructures sont généralement acquises par voie de mise en concurrence, selon les règles de la commande publique qui utilisent les principes d’égalité, de non-discrimination, d’efficacité et de transparence.
Une infrastructure est un actif immobilisé. Elle a une longue durée de vie et permet, éventuellement, de générer des revenus à long terme ; ou elle est disponible pour un usage public ou la fourniture d’un service public dans le long terme.
L’État est généralement le propriétaire juridique ultime du bien ou du terrain/du site sur lequel se trouve le bien.
L’infrastructure peut être un système ou réseau complet ou comprendre des parties essentielles d’un système complet qui fonctionnent comme une seule unité.
Types d’infrastructures : infrastructures économiques et infrastructures sociales
Il existe deux principaux types d’infrastructures publiques : les infrastructures économiques et les infrastructures sociales.
Une infrastructure économique est une infrastructure qui permet des activités commerciales telles que les communications et le transport (de passagers et le fret), les réseaux de services publics, ainsi que les systèmes, réseaux et installations utilisés dans les activités d’approvisionnement en eau, de traitement des déchets et de fourniture d’énergie30. En règle générale, l’activité qui utilise l’infrastructure est tarifée ou un service connexe est facturé à l’usager ou à un opérateur économique qui exploite l’infrastructure pour fournir un service à l’utilisateur ou au consommateur final.
Dans de nombreux pays, les infrastructures de communication sont opérées dans un marché libéralisé et les opérateurs privés sont, in fine, les propriétaires juridiques de l’infrastructure. Ils utilisent ces infrastructures pour fournir des services de communication dans un marché ouvert et concurrentiel. Cependant, les réseaux de télécommunications peuvent être considérés comme des infrastructures publiques dans les pays où les services publics appartiennent à l’État et l’activité est réservée au secteur public, ou lorsque le secteur public décide de renforcer un réseau de télécommunications dans des zones spécifiques (par exemple, dans les zones rurales) grâce à un investissement public31.
Les infrastructures sociales sont les infrastructures (principalement composées de patrimoine bâti) qui abritent les services sociaux et sanitaires, par exemple, les hôpitaux, les écoles et les
30 Certains auteurs et institutions utilisent le terme « infrastructures environnementales » pour désigner les réseaux, systèmes ou stations de traitement de l’eau, des déchets et de production d’énergie renouvelable. Par ailleurs, lorsque le marché de l’infrastructure respectif est ouvert à la concurrence (par exemple, dans le domaine des télécommunications), on parle parfois d’« infrastructures commerciales » qui sont également considérées comme une sous-catégorie d’infrastructures économiques (WEF 2010)
31 Dans certains cas, la plus grande partie de l’infrastructure peut être détenue par le secteur privé. Cependant, le gouvernement peut conserver la propriété ou le contrôle de certains éléments du système ou réseau (la passerelle internationale dans les télécommunications ou le réseau de transport d’électricité).
57
© ADB, EBRD, IDB, IsDB, MIF, PPIAF and WBG 2016 (v1.1)
universités, les prisons, les logements sociaux, les tribunaux, etc. Voir l’encadré 1.14 pour plus d’informations sur la distinction entre les infrastructures sociales et les infrastructures économiques.
Lorsqu’un bâtiment est destiné à accueillir ou à abriter des fonctions administratives ou même servir de logement aux fonctionnaires et à leurs familles (c’est-à-dire, dans les cas où le bâtiment ne fournit aucun service public), l’infrastructure est généralement appelée « infrastructure d’hébergement ».
Ce type d’infrastructure et d’autres biens utilisés dans les activités gouvernementales qui ne fournissent pas nécessairement un service direct au public (par exemple, la défense) sont parfois également appelés « infrastructure gouvernementale ».
ENCADRÉ 1.14 : Infrastructures sociales et infrastructures économiques
Toutes les infrastructures constituent un cadre permettant la fourniture d’un service public ou destiné à un usage public. De telles infrastructures peuvent inclure :
une installation qui sert de logement aux fonctionnaires ou aux agents de l’État ou qui abrite une structure fournissant des services sociaux ou sanitaires (par exemple, un hôpital, une école, une prison ou un tribunal) ;
un cadre nécessaire à la fourniture d’un service de transport ou un service public de type réseau (par exemple, l’eau ou l’électricité), ou qui est mis à la disposition des usagers et du grand public.
Le premier type d’infrastructures est généralement appelé infrastructures sociales et le dernier type est considéré comme des infrastructures économiques.
De manière schématique, les infrastructures sociales ne génèrent pas de revenus provenant des usagers. Si des revenus sont générés, ils sont généralement marginaux et collatéraux (c’est-à-dire qu’il s’agit de revenus accessoires, alors que les infrastructures économiques peuvent ou non générer des revenus provenant de leurs usagers). Cette spécificité des infrastructures sociales s’explique en ce que (i) l’infrastructure est parfois mise à disposition gratuitement aux usagers ; (ii) une redevance peut être prélevée auprès des usagers, et retenue par le promoteur de l’infrastructure ; ou (iii) une redevance peut être prélevée auprès des usagers, mais retenue par une autre entité publique ou privée.
Types d’infrastructures par secteur
Les infrastructures publiques peuvent être classées selon un certain nombre de secteurs. Le tableau 1.5 présente une longue liste de sous-secteurs et de types d’infrastructures pour lesquels il est courant de voir des PPP mis en place avec des financements privés.
Cependant, deux aspects sont à prendre en compte :
la mise en place de PPP et toute autre forme de participation privée peut se heurter à une forte opposition publique et politique, notamment dans certains secteurs et dans certains pays ; et
certains pays ont choisi d’exclure certains secteurs du champ d’application des politiques et de la législation sur les PPP (notamment les infrastructures et les services de santé).
Cette approche peut représenter une solution de compromis raisonnable visant à trouver un consensus politique sur l’utilisation des PPP.
58
© ADB, EBRD, IDB, IsDB, MIF, PPIAF and WBG 2016 (v1.1)
Ainsi, bien que les PPP puissent être adaptés à la plupart des secteurs d’infrastructures, cette démarche ne correspond pas nécessairement à tous les projets (voir la section 5.5 et le chapitre 3.5).
TABLEAU 1.5 : Types de biens par secteur. Secteurs adaptés à l’acquisition d’infrastructures par le biais de PPP32
Secteur Exemples
Infrastructures économiques - transports > réseau routier
Nouvelles routes ou autoroutes
Projets spécifiques de construction de tunnels ou de ponts
Voies d’accès (par exemple, aux ports).
Modernisation et élargissement des routes et des réseaux
Infrastructures économiques – transports > réseau ferroviaire
Lignes ferrovaires ià grande vitesse
Lignes ferroviaires conventionnelles lourdes
Liaisons rapides (par exemple, aux aéroports)
Leasing opérationnel du matériel roulant
Projets de construction de métro et autres projets de transport en commun
Systèmes de billetterie et de perception des droits de transport
Stations de métro Infrastructures économiques
- transports > autres infrastructures de mobilité urbaine
Infrastructures de transport par bus à haut niveau de service (BHNS)
Stations de traitement des eaux usées (STEU)
Concessions de gestion intégrée du cycle de l’eau
Systèmes de gestion des déchets solides
Usines de valorisation énergétique des déchets – stations d’incinération
Infrastructures économiques - énergie
Usines indépendantes de production d’énergie par le biais de contrats d’achat d’énergie (CAE)
Lignes de transport d’électricité
Gazoducs
Travaux en faveur de l’efficacité énergétique (par exemple,
32 PPP KnowledgeLab fournit de plus amples informations sur l’application des PPP dans certains de ces secteurs, y compris des exemples concrets et des études de cas. Voir https://www.pppknowledgelab.org/sectors. D’autres documents qui donnent une vue d’ensemble transsectorielle et des exemples de projets, ainsi que des documents
« par secteur », se trouvent dans la section 1.2. du Guide de référence des PPP version 2.0 (Banque mondiale 2014) « Recours aux PPP : secteurs et services ».
59
© ADB, EBRD, IDB, IsDB, MIF, PPIAF and WBG 2016 (v1.1)
dans les bâtiments publics ou dans l’éclairage urbain) Infrastructures économiques
- Technologies de l’information et de la communication
(TIC)/télécommunications
Lignes ou réseaux de fibres optiques
Réseaux de télécommunications/haut débit
Défense : simulateurs de vol ou autres simulateurs
Installations militaires
Postes ou installations frontaliers nationaux