Alguns teóricos, como Silva, afirmaram recentemente que, graças à legislação arquivística:
os arquivos brasileiros vêm se afastando da posição de pacientes para agentes de uma ação progressiva de transformação da máquina administrativa do Estado, de tal forma que tenhamos uma adequada gestão documental, uma avaliação precisa e destinação de acervos, fazendo com que os arquivos permanentes cumpram plenamente a sua missão. (2003, p.10)
Todavia gostaríamos de aprofundar esta discussão, com base nos dados levantados nesta pesquisa94.
Comparando-se a realidade que foi encontrada nas instituições com a legislação, observa-se, que, de fato, foi na década de 90 do Século XX – provavelmente como conseqüência da promulgação da Constituição Cidadã, a Constituição federal de 1988, e a implementação da Lei de Arquivos de 1991, que as instituições começaram a adotar mecanismos que garantem o acesso aos documentos.
Isto pode ser constatado no Quadro 6 (Instituições pesquisadas e seus mecanismos de acesso aos documentos de caráter sigiloso), especialmente na última coluna, denominada “outros mecanismos de acesso”. 41% das instituições informaram que estes instrumentos foram embasados nessa Lei [a de Arquivos]. Relacionaremos, a seguir, seus arquivos e suas respectivas leis de acesso:
- Arquivo Público do Distrito Federal – Lei Distrital nº 881/1995;
- Arquivos públicos estaduais de Espírito Santo, Maranhão, Mato Grosso, Minas Gerais, Pernambuco, Rio Grande do Sul [tanto o público quanto o histórico]; Arquivo-Geral do Superior Tribunal de Justiça; Seção de Arquivo do Superior Tribunal Militar; Centro de Documentação da Universidade de Brasília; e Ministério da Justiça (Núcleo de Arquivo; Comissão de Anistia e
94 Alguns dirigentes cederam gentilmente à pesquisadora uma cópia das legislações internas de suas instituições que versam
Arquivo do Departamento de Recuperação de Ativos e Cooperação Jurídica Internacional) – Lei de Arquivos;
- Diretoria Técnica de Comunicação Administrativa do Tribunal de Contas da União – Resolução nº136/2000 e Lei Orgânica do TCU.
Embora não referenciados no Quadro 6, os 28% das instituições arquivísticas que informaram possuir Comissão de Acesso e/ou de Avaliação de Documentos Sigilosos só as instituíram embasados na Lei de Arquivos. A relação abaixo apresenta essas instituições com as respectivas datas de instalação de suas Comissões:
- Departamento Estadual do Arquivo Público do Paraná, em 1991 (Comissão Permanente de Acesso aos Documentos Sigilosos);
- Arquivo Público do Estado do Rio de Janeiro, em 1998, com alterações em 1999 (Comissão Permanente de Acesso – CPA);
- Divisão de Arquivo Público do Estado de São Paulo, em 1994 (Comissão Normatizadora da Abertura dos Arquivos do DEOPS-SP);
- Coordenação de Arquivo da Câmara dos Deputados, em 1993 (Comissão Especial de Documentos Sigilosos – CEDOS);
- Subsecretaria de Arquivo do Senado Federal, em 2003 (Comissão Permanente de Acesso a Documentos do Senado Federal e do Congresso Nacional);
- Arquivos Administrativo e Judicial do Tribunal Regional Federal, em 1998 (Comissão de Avaliação de Documentos);
- Centro de Inteligência da Aeronáutica, em 1997 (Comissão de Acesso aos Documentos Sigilosos - revogada) e em 2004 (Comissão de Avaliação de Documentos Sigilosos - CPADS);
- Centro de Inteligência do Exército, em 2001 (Comissão Permanente de Acesso – CPA e Subcomissões Permanentes de Acesso – SCPA);
- Arquivo Nacional, não há norma interna (Comissão de Acesso)95.
De uma maneira geral, as instituições que criaram Comissões de Acesso/Avaliação de Documentos Sigilosos apresentam atuações diferenciadas. O número de integrantes, por exemplo, varia de 3 (três) até 12 (doze) membros. Por sua vez, o Presidente da Comissão, quando existe, é, na maioria das vezes, um funcionário de maior graduação dentro da própria instituição.
No que se refere à formação acadêmica desses membros, a maioria tem curso superior completo. Excepcionalmente, no Comando do Exército, os componentes da comissão devem possuir pós-graduação stricto sensu completa (Mestrado ou Doutorado), e na Câmara dos Deputados, três de seus cinco membros são parlamentares indicados pelo Presidente da Casa. O Arquivo da Câmara dos Deputados sempre se mostrou à frente, no que se refere aos procedimentos de gestão documental da Casa, em relação à legislação emanada do CONARQ.
A pesquisa mostrou que o Arquivo da Câmara dos Deputados instituiu, ainda no ano de 1985 (Ato da Mesa nº 62), a Comissão de Avaliação de Documentos de Arquivo – CADAr - de caráter permanente, responsável pela destinação final dos documentos e vinculada à Secretaria-Geral da Mesa e à Diretoria-Geral da Câmara dos Deputados. É um dado interessante, pois sua instituição se deu antes até da promulgação da Constituição Federal de 1988 ou da Lei de Arquivos, em 1991. Essa instituição ainda se destaca pela instalação da Comissão Especial de Documentos Sigilosos, em 1993, de caráter permanente e técnico, responsável pelo acesso às informações contidas nos documentos oficiais da Câmara dos Deputados, classificados como sigilosos, e o cancelamento ou
95 Como já foi dito anteriormente no Arquivo Nacional existe uma Comissão de Acesso instituída informalmente no início dos
redução de prazos de sigilo, enquanto a lei federal só a mencionou no ano de 1997 (Decreto nº 2.134).
Destacam-se também os prazos e as categorias de sigilo definidas pela instituição, que, além de serem menores em relação ao poder executivo (15 anos, 5 anos e 2 anos, para as categorias secreto, confidencial e reservado, respectivamente), também não apresentam a categoria de ultra-secreto, além do fato de não proceder à reclassificação, pois, vencido o prazo de sigilo, o documento automaticamente terá tratamento idêntico ao dos documentos ostensivos.
No que se refere à preocupação dos arquivos públicos estaduais em propiciar os meios legais ou normativos que permitam o acesso, os dados nos permitem dividi-los em dois grandes grupos.
O primeiro grupo, representado pelos arquivos públicos estaduais e do DF, das regiões Centro-Oeste, Sudeste e Sul, se destaca pela preocupação em criar tais normas, e alguns desses arquivos tiveram normas estaduais implementadas logo após a promulgação da Lei de Arquivos, no ano de 1991. Neste grupo, todos, sem exceção, responderam à pesquisa.
Por sua vez, o segundo grupo, representado pelos arquivos públicos estaduais das regiões Nordeste e Norte, constituiu uma grande lacuna nesta dissertação, pois, dos 16 (dezesseis) estados dessas duas regiões, somente 8 (oito) se manifestaram.
Algumas instituições declararam não ter documentos sigilosos. Talvez, isto ocorra porque, provavelmente, não há uma política regular de recolhimento, assim como não há uma Comissão de Avaliação de Documentos96 instituída, o que reforça
as observações de Couture (apud Jardim 2003) e Jardim (2003).
96 Convém ainda relembrar um ponto anteriormente abordado no que se refere às Comissões de Avaliação e/ou de Acesso
[aos Documentos Sigilosos]. O Decreto nº 4.073/2002 não foi revogado e, portanto, as Comissões Permanentes de Avaliação de Documentos continuam em vigor. O que se observa é que passou a existir uma superposição de funções entre essas comissões e as CPADS criadas pelo Decreto nº 4.553/2002.
A pesquisa nos permitiu também constatar que a legislação arquivística federal brasileira97 em vigor contempla três comissões: duas voltadas para a Avaliação de Documentos, sendo uma para documentos sigilosos e outra para documentos não sigilosos; e outra que versa sobre o acesso aos documentos no mais alto grau de sigilo, os de caráter ultra-secreto. O fato de ser uma legislação ainda recente dificulta a avaliação do impacto desta legislação nas instituições públicas arquivísticas. De qualquer forma, parece que ainda procedem as observações de Fonseca (1999) no que se refere às condições de acesso aos arquivos públicos brasileiros.
Considerando-se o universo de pesquisa, com 51 (cinqüenta e uma) instituições arquivísticas; considerando-se também que somente 36 (trinta e seis) responderam; e ainda considerando-se o fato de que dessas 36 (trinta e seis), 16 (dezesseis) têm sede na capital federal, pressupunha-se que, em virtude da proximidade com o poder central, esse resultado poderia vir a ser diferente do que foi apontado. Nas instituições públicas brasileiras sediadas em Brasília há um equilíbrio entre os dois tipos de instrumentos - Comissão de Acesso/Avaliação de Documentos Sigilosos e outros mecanismos de acesso.
Por outro lado, alguns arquivos públicos estaduais têm uma preocupação maior com a política de acesso, tais como o Arquivo Público Mineiro, que possui, em sua estrutura, uma Diretoria de Acesso à Informação, o Arquivo do Paraná (Setor de Acesso à Informação) e o Arquivo Nacional (Coordenação Geral de Acesso e Difusão Documental).
É interessante observar que, em muitos casos, a decisão de permitir a consulta aos documentos ainda está nas mãos dos diretores, como havia observado
José Honório Rodrigues (1989/1990). A maioria das instituições adota o Termo de Responsabilidade, como forma de comprometer os pesquisadores na utilização responsável das informações. Supõe-se, então, que a maioria tem conhecimento da Lei de Arquivos, de 8 de janeiro de 1991.
Observou-se também uma confusão, por parte de alguns dirigentes dessas instituições, quanto ao uso de legislação arquivística federal e legislações estaduais, de instâncias diferentes (níveis federal e estadual). Além disto, é procedente pontuar que alguns dirigentes ainda revelaram desconhecer os termos arquivísticos, o que indica ausência de profissional de arquivos nessas instituições.
A sistematização dos dados relacionados ao acesso aos documentos arquivísticos mostrou que, antes da promulgação da “Constituição Cidadã”, em 1988, somente a Constituição Federal de 1946 fazia referência ao fato de a lei assegurar o acesso às informações pessoais pelo interessado. Isso já não aparece, por exemplo, na Constituição Federal de 1967. Por sua vez, a legislação brasileira é explícita quanto à classificação de documentos sigilosos, mas raramente faz menção aos dispositivos de seu acesso, excetuando-se os dispositivos legais recentes, especialmente o Decreto de nº 2.134/1997.
Apesar da liberdade de informação constar de dispositivos constitucionais desde o período imperial, se compararmos o Brasil com o Canadá, os Estados Unidos, a França e outros países europeus (Mapa 1), os dispositivos legais de acesso aos documentos sigilosos desses países, foram implantados há muito mais tempo do que no Brasil. A institucionalização de normas internas de acesso aos documentos sigilosos nas instituições arquivísticas brasileiras começou a surgir basicamente após a promulgação da Lei de Arquivos, em 1991.