A critical overview
1.1 Catchment hydrology
Uma das questões mais controvertidas abrigadas pela Lei do SNUC diz respeito ao tratamento da presença humana em unidades de conservação, tendo em vista serem, aproximadamente, 80% das unidades existentes habitadas (36% das unidades de uso indireto)423, albergando o problema divergências no seio do próprio movimento ambiental. Para a corrente preservacionista, como visto anteriormente, unidades de conservação típicas seriam apenas as de proteção integral, que não permitem a utilização direta dos recursos naturais e nem, conseqüentemente, a convivência com populações tradicionais, por representarem uma ameaça à preservação dos ecossistemas a serem protegidos. Para a corrente socioambiental, ao contrário,
não existe natureza virgem, a idéia de natureza intocada é um mito. O homem não é um estranho ou um intruso nos ambientes naturais. O homem é parte da natureza; a natureza que conhecemos é uma natureza humanizada. A presença ou a interferência do homem no ambiente natural não é, por definição, degradadora ou predatória. É possível conciliar a presença humana com a conservação da natureza. A política de decretação ‘de cima para baixo’ e de expulsão
421 Fundo Nacional de Meio Ambiente, instituído pela Lei nº 7.797/1989. 422 CHACHA; SILVA (2005).
423 MOREIRA; ANDERSON (1996).Ver também: Substitutivo do Deputado Fernando Gabeira ao
projeto de Lei do SNUC; DIEGUES (Acesso em 09/11/2006).
Diegues constatou, nos Estados do Rio de Janeiro, Espírito Santo e Paraná, em pesquisa realizada em 67 unidades de conservação de uso indireto (federais e estaduais), que 39% possuíam moradores tradicionais (pescadores artesanais, extrativistas e pequenos agricultores) e não- tradicionais (fazendeiros, veranistas, comerciantes, dentre outros).
da população residente, mesmo sob o ponto de vista restrito da conservação, não é necessária e nem desejável424.
Entretanto, qualquer tentativa de solução radical do problema por adeptos de uma ou de outra corrente conduz a erros graves, uma vez que a questão é bastante complexa e impõe a análise de cada caso concreto para que se chegue a uma resposta que atenda às exigências constitucionais e que seja socialmente justa e ambientalmente correta, para as presentes e para as futuras gerações.
Se, por um lado, a situação das populações tradicionais425 residentes em unidades de uso indireto há que ser considerada, eis que incidentes direitos fundamentais como a uma vida digna e à identidade cultural; por outro lado, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado também constitui direito fundamental, a ser garantido às presentes e às futuras gerações, impondo-se, para sua efetividade, entre outras medidas, a criação de espaços territoriais especialmente protegidos. Dentre esses espaços inserem-se as unidades de conservação de proteção integral, eis que necessário, certas vezes, para garantir a integridade ou a recuperação de determinado ecossistema representativo ameaçado, um baixo grau ou a ausência de interferência antrópica.
Como a Constituição Federal de 1988, ao mesmo tempo em que declara terem todos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, também garante o pleno exercício dos direitos culturais, determinando que o Poder Público, com a colaboração da comunidade, promova e proteja o patrimônio cultural brasileiro, às populações tradicionais devem ser proporcionados os meios para a manutenção de seu modo de vida e produção, repassados de geração a geração, e intimamente ligados à manutenção do grupo e a sua relação com a natureza. Mirra chega a inserir, dentre os princípios de Direito Ambiental, o princípio do respeito à identidade,
424 MERCADANTE (2001, p. 561).
OST (1995, ps. 223/225) afirma não termos “acesso directo a uma natureza virgem primeira – uma natureza verdadeiramente natural. Quando partimos à procura da natureza, incluindo a nossa, não encontramos nunca senão ‘segundas naturezas’, moldadas à imagem de nossas culturas”. Diz, então, que a nossa natureza é cultivada e, portanto, cultural. “Somos nós, e não a natureza, que ‘inventamos’ os espaços verdes e os parques naturais”. No mesmo sentido: MOSCOVICI (1994); DESCOLA (1999); CANGUILHEM (1976).
425 O conceito e delimitação jurídica de populações tradicionais constituem objeto do próximo
à cultura e aos interesses das comunidades tradicionais e grupos formadores da sociedade426.
Mas, apesar de haver previsão legal de categorias de manejo que têm como objetivo a conciliação entre a utilização de recursos naturais de forma sustentável e a proteção do meio ambiente, diversas unidades de conservação de uso indireto, como parques nacionais, estações ecológicas ou reservas biológicas, vêm sendo instituídas onde há populações tradicionais residentes, que dependem da exploração dos recursos florestais para sua sobrevivência.
Diante dessa realidade, a Lei n° 9.985/00, em seu art. 42, prevê:
Art. 42 – As populações tradicionais residentes em unidades de conservação nas quais sua permanência não seja permitida serão indenizadas ou compensadas pelas benfeitorias existentes e devidamente realocadas pelo Poder Público, em local e condições acordados entre as partes.
§ 1° - O Poder Público, por meio do órgão competente, priorizará o reassentamento das populações tradicionais a serem realocadas.
§ 2° - Até que seja possível efetuar o reassentamento de que trata este artigo, serão estabelecidas normas e ações específicas destinadas a compatibilizar a presença das populações tradicionais residentes com os objetivos da unidade, sem prejuízo dos modos de vida, das fontes de subsistência e dos locais de moradia destas populações, assegurando-se a sua participação na elaboração das referidas normas e ações.
§ 3° - Na hipótese prevista no § 2°, as normas regulando os prazos de permanência e suas condições serão estabelecidas em regulamento.
O disposto neste artigo, no entanto, somente é aplicável quando a escolha da categoria de manejo mais restritiva for, de fato, necessária. Em outras palavras, em face da existência de população tradicional nos limites da unidade a ser criada, deverá, sempre que possível, ou seja, sempre que o grau de proteção necessário à manutenção do ecossistema ou dos elementos naturais que exigiram sua criação permitirem, instituir o Poder Público unidade compatível com a sua presença, de preferência RESEX ou RDS. Entretanto, diante da inviabilidade da criação de uma destas modalidades, tendo em vista a capacidade de suporte do ecossistema, ou
426 MIRRA (1996).
Sobre a importância da manutenção do grupo social para a construção da identidade e bem-estar de seus integrantes, ver: FISS (1977); JOHNSTON (1997).
diante de unidade de conservação já instituída que possua população tradicional residente, vários fatores deverão ser considerados.
Se for absolutamente inviável a permanência dos grupos nos limites da UC, tendo em vista a falta de capacidade de suporte ecossistêmico, deve-se priorizar o reassentamento em locais que lhes forneçam condições semelhantes de sobrevivência física e cultural, inclusive em relação ao modo de produção e aos conhecimentos tradicionais, a não ser que a própria comunidade opte pela percepção de indenização. A opção de indenizar as populações tradicionais residentes em unidades de conservação de uso indireto, ao invés de transferi-las, só pode ocorrer quando requerida pelo grupo, caso contrário, somente poderá ser retirada a população quando houver condições para o reassentamento, indenizando- se as benfeitorias.
Essa, todavia, não é a opinião de Benjamin, para quem
a ‘realocação’ é obrigação relativa e não-absoluta do Poder Público, significando reassentamento desde que viável, isto é, com o consentimento dos indivíduos afetados (a lei fala em ‘local e condições acordados entre as partes’). Se não houver tal manifestação positiva de vontade, cabe à administração usar seu poder desapropriante geral, indenizando as benfeitorias úteis e necessárias (...). Inconstitucional seria conferir ao particular a extraordinária faculdade de impedir o resguardo do interesse público, via desapropriação, no caso a proteção da natureza, através da instituição de unidade de conservação de proteção integral. A ser diferente, o Poder Público poderia desapropriar a área ocupada por populações tradicionais para a construção de estradas e hidrelétricas, mas não para assegurar a proteção integral da biodiversidade427.
Defende o autor, portanto, a possibilidade de simples indenização e retirada dos grupos dos locais que tradicionalmente habitam, a partir do instituto da desapropriação, sendo indenizadas apenas as benfeitorias.
Entretanto, o art. 42 do da Lei do SNUC deve ser interpretado em harmonia com o texto constitucional. Ora, se a defesa da identidade e das manifestações culturais é uma obrigação imposta ao Poder Público e estando, por outro lado, a manutenção da cultura das populações tradicionais diretamente ligada a sua relação com o meio ambiente e à coesão do grupo, é claro que não constitui opção do administrador simplesmente expulsá-las, ainda que mediante indenização, pois semelhante compensação pecuniária certamente não permitiria a esses grupos sua
sobrevivência com igual dignidade. Ademais, a indenização de que trata o SNUC não se dá nos moldes da desapropriação, em que é indenizada a propriedade ou posse, a partir do valor do bem acrescido de suas benfeitorias. Nesse ponto, o art. 5º, X, da Lei nº 9.985/00 garante às populações tradicionais cuja subsistência dependa de recursos naturais existentes no interior das unidades de conservação meios de subsistência alternativos ou justa indenização pelos recursos perdidos. Isso significa que a indenização recairá sobre os recursos naturais que não mais poderão ser utilizados pelas comunidades para sua sobrevivência física e cultural, o que será de dificílima, senão impossível, valoração428. Desse modo, não há como pretender utilizar o instituto da desapropriação neste caso, pois as hipóteses legais a ele não se amoldam. Existe, por isso, obrigação de reassentamento, nas situações em que, efetivamente, a proteção do ecossistema não comporte as atividades praticadas pelo grupo, sendo viável a simples indenização pelos recursos perdidos e benfeitorias quando assim pretender a população tradicional.
Também não constitui óbice à implantação de unidade de proteção integral a necessidade de consentimento dos grupos tradicionais ao reassentamento. Uma vez oferecidas condições de transferência para local que lhes assegure possibilidade de sobrevivência física e cultural, face às características naturais que apresenta, se não houver acordo por parte da população, deverá o Poder Público buscar a via judicial.
Não é válido, por fim, o argumento de Benjamin no sentido de se estar privilegiando o interesse particular em detrimento do interesse público de proteção da natureza. A criação de unidades de conservação de uso indireto não é a única forma de proteção do ambiente natural, na medida em que unidades de uso sustentável, integrantes do Sistema Nacional de Unidades de Conservação, também possuem esta finalidade. Por isso, o que deve determinar a categoria de manejo a ser escolhida é a capacidade de suporte do ecossistema, o que somente poderá ser estabelecido através de estudos técnicos detalhados e criteriosos.
A redação do substitutivo ao Projeto de Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação, do Deputado Fernando Gabeira, continha redação mais clara, no sentido de ser a simples indenização opção a ser escolhida exclusivamente pelo grupo, jamais pelo Estado:
428 Ver MOTA (2001); NORTON (1997); NORGAARD (1997); EHRENFELD (1997), RANDALL
Art. X – As populações tradicionais residentes em unidades de conservação nas quais a presença destas populações não estiver prevista nesta Lei serão reassentadas pelo Poder Público, em local e condições acordados entre as partes, salvo se as populações, no todo ou em parte, optarem por outras formas de indenização ou compensação pelos recursos perdidos.
Diante das pressões preservacionistas, todavia, a figura do contrato foi substituída pelo regulamento, o que levou a uma redução do poder de negociação das populações tradicionais acerca das condições de sua permanência na área afetada pela unidade429 e a redação do dispositivo tornou-se mais confusa. Mas a idéia nele inscrita continuou a mesma, não sendo juridicamente válida a interpretação que lhe pretendem conferir autores ligados à corrente preservacionista.
Deve-se observar, ainda, que a mera retirada das populações tradicionais do local que habitam, ainda que mediante pagamento de indenização, sequer traduz ganho significativo para a defesa do ambiente natural, uma vez que esses grupos acabarão, possivelmente, por integrar a grande massa de miseráveis que habitam os centros urbanos e que é responsável por inúmeros problemas ambientais, pois tanto a falta quanto o excesso de desenvolvimento causam degradação ambiental430.
Em resumo, o choque entre o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e os direitos culturais das populações tradicionais residentes em UCs já criadas ou a serem instituídas resolve-se a partir da interpretação sistemática da Constituição Federal e do texto legal, devendo-se, na medida do possível, criar-se espaços ambientais que permitam a permanência desses grupos. Caso não seja viável a instituição de unidade de uso sustentável, enquanto não for possível ao Poder Público realizar o reassentamento, deverão os grupos permanecer no interior das UCs, garantidos seu modo de vida, as fontes de subsistência e os locais de moradia, estabelecendo-se, com a participação das comunidades envolvidas, normas e ações que visem a compatibilizar a presença das populações tradicionais com os objetivos do espaço ambiental, nos termos do § 2° do art. 42 da Lei n° 9.985/00.
Vale destacar, por último, que as disposições do art. 42 do SNUC não se aplicam a comunidades indígenas, na medida em que a CF/88 lhes imprimiu disciplina jurídica distinta, reconhecendo-lhes, em seu art. 231, os direitos originários
429 MERCADANTE (2001, p. 219).
sobre as terras que tradicionalmente ocupam, incumbindo à União demarcá-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens. Determinou, inclusive, no seu § 5º, ser “vedada a remoção dos grupos indígenas de suas terras, salvo, ad referendum do Congresso Nacional, em caso de catástrofe ou epidemia, que ponha em risco sua população, ou no interesse da soberania do País, após deliberação do Congresso Nacional, garantido, em qualquer hipótese, o retorno imediato logo que cesse o risco”. Foi, assim, resolvida pela Constituição a questão referente a eventual sobreposição entre terras indígenas e unidades de conservação431.
Não ocorre o mesmo, contudo, em relação às comunidades quilombolas, às quais foi garantida pelo art. 68 das Disposições Constitucionais Transitórias apenas a titulação coletiva das terras por elas habitadas, não havendo, portanto, qualquer outra diferença em relação às demais populações tradicionais. Esse reconhecimento do direito de propriedade dos descendentes de escravos às terras por eles ocupadas está relacionado à intenção de reparação dos danos causados em virtude da escravidão, não lhes tendo sido reconhecidos, contudo, direitos originários sobre o território, como ocorreu em relação às comunidades indígenas. Se considerada simplesmente a redação do dispositivo, poder-se-ia concluir no sentido de ser possível sua desapropriação, em qualquer caso, para a criação de unidades de conservação de proteção integral e domínio público, desde que garantida justa e prévia indenização em dinheiro. Isso não ocorre, entretanto, por incidirem também as disposições constantes dos arts. 215 e 216 da Constituição Federal, conforme acima exposto.