A Amazônia é marcadamente fruto de um processo de colonização e exploração de atividades econômicas ligadas ao seu potencial natural, isto é, resultado de seus recursos naturais abundantes. Num primeiro momento centralizou-se em uma atividade extrativa, a borracha, com baixa produtividade da mão-de-obra, poucos recursos técnicos, dentro de um sistema de produção – o aviamento – que impedia qualquer dinamismo interno da economia no sentido de gerar efeitos positivos tanto do ponto de vista econômico como social para a região (ARAÚJO, 2003),
Num segundo momento, ainda com o objetivo de ocupação e exploração dos seus recursos naturais, mais especificamente, os recursos minerais, houve uma forte intervenção do estado na promoção de políticas públicas (MARTINELLO, 1988). O sistema de incentivos fiscais oriundos de órgãos criados com o intento de ocupar a região através de atividades econômicas e, ao mesmo tempo a instalação de programas e projetos de exploração mineral marcam um período intervencionista com efeitos externos para a região, pouco duradouros. Exceção se faça a Zona Franca de Manaus que através de seus incentivos, possibilita, desde a muito tempo, a implantação de projetos via Superintendência da Zona Franca de Manaus – SUFRAMA - para
instalação de um parque industrial mais diversificado na região (CANO, 1997).
A intenção de incentivos e, muitas vezes, sua implementação nas atividades econômicas da região amazônica – indústrias, comércio, serviço e agricultura, sempre denotaram um importante papel no desenvolvimento da região
Além disso, em função do imenso território (e consequentemente da sua ocupação) e das relações diretas dessas atividades econômicas com o mercado internacional, inserir nas agendas oficiais dos governos, a cada época, mais especificamente, no lado ocidental da Amazônia, a idéia de criação de um “porto franco”, inicialmente, e depois na própria presença de uma “zona franca”, sempre foi matéria importante.
A Zona Franca de Manaus foi instituída em 1957 com a Lei no. 3.173, e regulamentada em fevereiro de 1960. A primitiva Zona Franca instalou-se sob a administração de uma autarquia do Ministério da Fazenda, e não atingiu seus objetivos: os incentivos estabelecidos na lei que a instituiu não se revelaram suficientes para atrair investidores (GARCIA, 2004).
A Lei n.o 3.173 de 6 de Juno de 1957, dita:
Art.º 1o. – É criada em Manaus, capital do Estado do Amazonas, uma zona franca para
armazenamento ou depósito, guarda, conservação, beneficiamento e retirada de mercadorias, artigos e produtos de qualquer natureza, provenientes do estrangeiro e destinados ao consumo interno da Amazônia, como dos países interessados, limítrofes do Brasil ou que sejam banhados por águas tributárias do rio Amazonas
... Art.º 4o - Nas dependências internas da zona franca de Manaus, constituídas pelos
terrenos agregados às suas instalações portuárias, será facultado aos particulares que o desejarem arrendar terrenos para o fim de construir depósitos de mercadorias ou montar industrias de beneficiamento de matérias-primas provenientes das repúblicas limítrofes à Amazônia ou daqueles que sejam banhadas por cursos fluviais tributários do rio
Amazonas, bem como correspondentes serviços de escritório
Art.º 5o – As mercadorias de procedência estrangeira, quando desembarcadas
diretamente na área da zona franca de Manaus, e enquanto permanecerem dentro da mesma, não estarão sujeitas ao pagamento de direito alfandegários ou quaisquer outros impostos federais, estaduais ou municipais que venham grava-las sendo facultado o seu beneficiamento e deposito na própria zona de sua conservação.
Art.º 6o - Todos os artigos ou produtos entrados na zona franca poderão ser
acondicionados nos armazéns de propriedade da administração do porto ou de particulares, dentro da zona franca, pagando as respectivas taxas e armazenagem. ... Art.º 8o - As mercadorias estocadas ou beneficiadas na área da zona franca poderão ser
incorporadas à circulação nacional, mediante despacho regular e pagamento dos direitos alfandegários correspondentes e mais impostos em que indicam por esse motivo (GARCIA, 2004, pg. 37).
A Zona Franca assim idealizada seguiu o mesmo caminho de outras tentativas governamentais que visavam o desenvolvimento regional e fracassaram. O estado do Amazonas continuou a lutar com seus próprios meios para sobreviver a longa crise iniciada havia mais de 40 anos, com a queda da economia da borracha.
Desse modo, alguns empreendimentos particulares tentavam sobreviver às expensas da crise econômica e de atividades que não tinham estimulo para se desenvolverem. Visando fortalecer os incentivos alguns projetos de leis foram suscitados como emenda a Lei 3.173.
De acordo com a política nacional, optou-se por fazer completa reestruturação nos incentivos então vigentes para a Amazônia brasileira, promovendo um conjunto de mudanças que culminaram na Operação Amazônia. Várias foram às medidas tomadas, entre elas: a transformação do Banco de Credito da Amazônia S.A. em Banco da Amazônia S. A. – BASA; a extinção da SPVEA e criação da SUDAM; e além disso, dispôs sobre a concessão de incentivos fiscais em favor da Região Amazônica.
As Leis no. 5.173 e 5.174 de 1966 que regeram as reformas citadas acima, oferecia as seguintes vantagens para os investidores:
- Isenção total do Imposto de Renda, até 1982, para as empresas que se instalassem até 1971, ou que já instaladas, ampliassem, modernizassem ou aumentassem, até o final daquele exercício, o índice de industrialização de matérias-primas, colocando novas instalações em operação.
- Isenção de impostos e taxas sobre a importação de máquinas e equipamentos destinados a projetos declarados prioritários para o desenvolvimento regional.
- Dedução no calculo do Imposto de Renda de todas as pessoas jurídicas registradas no país, de até 75% do valor das obrigações emitidas pelo BASA, destinados ao Fundo para Investimentos Privados no desenvolvimento da Amazônia, por elas adquiridas; e de até 50% do valor das inversões feitas em projetos agrícolas, pecuários, industriais e de serviços básicos, declarados pela SUDAM como de interesse para o desenvolvimento regional.
Entretanto, em 1967 foi apresentado pelo então ministro extraordinário para a Coordenação dos Organismos Regionais, o ministro da Fazenda, e o ministro do Planejamento, ao presidente Castelo Branco uma Exposição de Motivos no. 21 assinalando que o impacto econômico desejado pela criação da Zona Franca de Manaus não tinha sido alcançado. Dessa forma, foi redefinido o perfil do novo modelo de incentivos, que deu origem ao Decreto-Lei no.
288 de fevereiro de 1967, cuja cópia encontra-se transcrita na Figura 3 abaixo.
Além desses dois capítulos, o Decreto-Lei no.288 esboça o capitulo III referente à administração da Zona Franca de Manaus. No seu Artigo 10 elucida: a administração das instalações e serviços da Zona Franca será exercida pela Superintendência da Zona Franca de Manaus – SUFRAMA – entidade autárquica, criada no mesmo ano desse Decreto-Lei, com personalidade jurídica e patrimônio próprio, autonomia administrativa e financeira, com sede e foro na cidade de Manaus, capital do Estado do Amazonas. O então Modelo Zona Franca de Manaus (ZMF) passa a ter como território jurisdicional a Amazônia Ocidental - Estados do Amazonas, do Acre, de Rondônia e de Roraima - e a Área de Livre Comércio de Macapá-Santana (ALCMS) (MACHADO ET AL, 2006). Quando concebido (a partir do Decreto-Lei acima elucidado), o Modelo ZFM se alinhava à concepção do modelo nacional de Substituição de Importações para o fortalecimento do mercado interno brasileiro, pela implantação de empresas fabricantes de bens de consumo inéditos ou de produção inexpressiva no Brasil.
A porção ocidental da Amazônia passou, a partir daí, oferecer vantagens fiscais aos investidores potenciais, com a finalidade de atrair capitais para alavancar a sua economia e corrigir desequilíbrios intra-regionais históricos que se evidenciavam desde os tempos coloniais.
Os incentivos da Zona Franca de Manaus se direcionavam exclusivamente à produção de bens e serviços. Na forma original do Decreto-Lei no. 288, as mercadorias estrangeiras destinadas ao consumo interno, industrialização em qualquer grau e estocagem para reexportação entravam na Zona Franca com isenção de impostos de importação e Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI, à exceção de armas, munições, perfumes, fumo, bebidas alcoólicas e automóveis de passageiros.
Além disso, a exportação de mercadorias de origem nacional, para consumo ou industrialização na Zona Franca ou reexportação para o estrangeiro, equivalia a uma exportação brasileira para o exterior. Assim, toda exportação de mercadorias da Zona Franca de Manaus para o estrangeiro, qualquer que fosse a origem, estavam isentas do Imposto de Exportação (IE). Entretanto, as mercadorias estrangeiras estocadas na Zona Franca, quando dela saíssem para comercialização em qualquer ponto do território nacional, estavam sujeitas ao pagamento de todos os impostos de uma importação do exterior, excetuados os casos de isenção prevista em legislação especifica.
Acontecia o mesmo com mercadoria nacional que entravam na Zona Franca e também estavam sujeitas a todos os impostos, caso fosse comercializada para o território nacional.
No que se refere à produção industrial, as mercadorias produzidas, beneficiadas ou industrializadas na Zona Franca estavam sujeitas apenas ao pagamento do Imposto sobre Circulação de Mercadorias – ICM – quando dela saíssem para qualquer ponto do território nacional, desde que não contivessem qualquer parcela de matéria-prima ou parte componente importada. Caso contrário estavam sujeitas, também, ao pagamento do imposto sobre as matérias- primas e componentes importados agregados ao produto, com uma redução percentual de alíquota de importação igual ao percentual do valor adicionado no processo produtivo, em relação ao custo total da mercadoria. Todos os bens produzidos, beneficiados ou industrializados na Zona Franca de Manaus, destinados ao consumo interno ou à comercialização em qualquer ponto do território nacional, estavam isentos do Imposto sobre Produto Industrializados – IPI.
O Decreto-Lei no.288 fixou em 30 (trinta) anos o prazo de vigência dos incentivos fiscais – admitindo sua prorrogação.
Desde a sua promulgação o Decreto-Lei passou por inúmeras mudanças em relação a isenção de impostos, os impostos referentes ao destino dos produtos ali produzidos e até a saída de bagagem acompanhada de passageiros procedentes da Zona Franca de Manaus.
No que se refere à infra-estrutura para a Zona Franca, a partir de suas reformulações, muitas mudanças ocorreram naquele Estado. Entre elas: a implantação da Fundação Universidade do Amazonas, ampliação da infra-estrutura portuária; projetava-se aumentar a produção de energia elétrica em função, especialmente, do pequeno parque fabril existente; em 1967 foi elaborado o primeiro Plano Qüinqüenal do Governo do Estado do Amazonas (1968-1972) e foram concluídos o I Plano Diretor de Transportes do Estado do Amazonas; desde 1965 já havia sido instituído a CODEAMA – Comissão de Desenvolvimento do Estado do Amazonas - e o Sistema Estadual de Planejamento que mobilizava uma equipe técnica formada por vários profissionais.
Segundo Garcia (2004), formava-se, então, a infra-estrutura básica para dar inicio a implantação do modelo de crescimento econômico desenhado no Decreto-Lei no. 288. Dessa forma, segundo Machado (et al, 2006) o Modelo Zona Franca de Manaus (ZMF) se firmou como o único paradigma de desenvolvimento regional brasileiro herdado do período dos governos militares que resistiu ao tempo e às drásticas transformações pelas quais passou a economia brasileira nas últimas quatro décadas. Devido a isso, desde que foi implantado, esse modelo sofreu drásticas transformações em seu modus operandi, exibindo hoje, diferenças significativas
daquelas exibidas em seus estágios iniciais.
A cidade de Manaus logo se converteu em um grande centro comercial, onde o centro da cidade foi ocupado por centenas de lojas, de excelente nível, apresentando diversificadas linhas de produtos de marcas consagradas no mercado internacional. Era efetivamente a única cidade brasileira onde o comércio de mercadorias estrangeiras era praticado livremente. Tornou-se, principalmente, um pólo expressivo de turismo doméstico.
A participação do setor terciário na formação da renda do Estado cresceu de 55,8% em 1965 para 61,3% em 1975. Entre 1967 e 1975 a arrecadação do ICM (Imposto sobre circulação de Mercadoria) cresceu 321% em termos reais. Ampliou-se a capacidade de energia elétrica em Manaus, houve um aumento da quantidade de vôos e a implantação de novas linhas aéreas, e expandiram-se os investimentos para a construção de grande área de armazenagem de carga conteinerizada do porto de Manaus (GARCIA, 2004)
A partir de 1969 elevou-se o número de empresas industriais que submeteram seus projetos de implantação a analise da SUFRAMA. Em verdade, foram aprovados entre 1968 e 1974, 138 projetos de empresas para se instalarem em Manaus.
As perspectivas de crescimento do setor industrial tornaram-se tão evidentes, que logo se intensificou a necessidade de oferecer uma alternativa de localização para os investimentos incentivados do Modelo ZFM41.
Segundo Machado et al. (2006) existe uma periodização para a evolução histórica das indústrias incentivadas de Manaus – Pólo Industrial de Manaus (PIM). Assim, o primeiro período vai da implantação do Decreto-Lei no. 288 em 1967 até meados da década de 1970 (mais especificamente 1976), condizente com o que foi elucidado acima. Esta é a fase de criação de mercado interno para bens finais inéditos pela atração de empresas internacionais, majoritariamente em eletrônica de consumo, com liberdade de importação de insumos. Sendo assim, se constituiu as etapas iniciais na formação de mercado interno de bens de consumo duráveis nesse segmento, inclusive possibilitando a entrada no Brasil de tecnologia só disponível nos países desenvolvidos.
41 Através do Decreto-Lei no. 63.105 de 15 de agosto de 1968, em seu artigo 1 elucida: “ficam declaradas de utilidade pública, para fins de
desapropriação, as áreas delimitadas pela Comissão do Estado do Amazonas...., para implantação do Distrito Industrial da Zona Franca de Manaus, previsto no artigo 1o. do Decreto-Lei no. 288, de 28 fevereiro de 1968”. No artigo 3 desse mesmo decreto: “fica a Superintendência da
Zona Franca de Manaus – SUFRAMA – autorizada a promover a desapropriação das áreas e respectivas benfeitorias, na forma da legislação vigente”. (GARCIA, 2004, p. 59).
Entre 1975 e 1977 a SUFRAMA aprovou mais 134 projetos industriais, praticamente duplicando o número registrado no período de 1968-1974. Além disso, um dos objetivos de curto prazo da SUFRAMA era transferir as indústrias incentivadas para o Distrito Industrial, já que muitas se localizavam no centro da cidade, onde se instalaram inicialmente. Para isto, ficava também a cargo da SUFRAMA (recursos orçamentários) as obras drenagem, pavimentação, sistemas de esgotos, abastecimento de água, redes de energia elétrica e telefonia, paisagismo e sinalização viária.
O porte dos investimentos realizados e o significado econômico-social do Distrito Industrial determinaram o seu enquadramento no II PND (II Plano Nacional de Desenvolvimento – 1975 – 1979). A demanda de investimentos futuros era tão grande, que coube a SUFRAMA adquirir em 1978, uma extensão de terra três vezes maior do que a existente.
A partir de 1976, o Modelo ZFM, que nos primeiros oito anos de vigência do Decreto-Lei no. 288 fundamentou suas atividades na livre importação, viabilizando a formação de um expressivo centro de comercio e serviços e a implantação de uma centena de projetos industriais incentivados, enfrentava, a partir daí, o desafio de ajustar-se ao esforço nacional de equilíbrio do Balanço de Pagamentos e ingressava na segunda etapa de sua história. Entretanto, entre 1972 e 1975 as importações de bens de capitais para as empresas localizadas no Distrito Industrial de Manaus registravam um crescimento de cerca de 30%.
O pólo industrial da Zona Franca de Manaus, dedicado à produção de bens finais com alto valor agregado representava parcela significativa da produção nacional de eletroeletrônicos. Assim, o elevado grau de sofisticação tecnológica de sua produção industrial, fazia um contraponto com a política nacional de restrição às importações, ditada pela necessidade de equilibrar o balanço de pagamentos, que sofria os efeitos da crise mundial do petróleo. Embora, o valor anual de suas importações equivalesse apenas a 2% das importações nacionais, a Zona Franca teria que contribuir com o esforço nacional.
Em consonância com a periodização de Garcia (2004), o segundo período do Pólo Industrial de Manaus esboçado por Machado et al. (2006) pode ser resumido da seguinte forma: primeiramente, as dificuldades cambiais decorrentes do Choque do Petróleo, e no decorrer do período dificuldades associadas às sucessivas crises do petróleo e da explosão da dívida externa brasileira. Assim, as importações das empresas passaram a condicionar-se a índices mínimos de nacionalização e a lógica de suporte do PIM, nessa fase, foi a substituição de importações calcada
no privilégio a projetos produtivos que contemplassem índices de nacionalização elevados na aquisição de insumos e na permissão para compras de bens de consumo estrangeiros somente em Manaus, dentro do limite de cotas individuais ou de casal disponibilizadas para turistas.
Evidenciava-se, a necessidade de estimular a verticalização de alguns setores industriais, além, também, de incentivar a implantação de empreendimentos agropecuários e agroindustriais. Era necessário, antes de tudo, investir na formação de capacitação técnica e na geração de conhecimento cientifico e tecnológico. Nesse intento, a SUFRAMA assinou convênios com instituições de ensino, pesquisa e desenvolvimento, repassando-lhes recursos para execução de projetos dedicados, principalmente ao estudo da ecologia florestal, à produção de alimentos, e à formação de recursos humanos. Entre essas instituições estavam: Instituto Nacional de Pesquisas da Amazônia - INPA, a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária - EMBRAPA, Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural - EMATER/AM, Fundação Universidade do Amazonas.
Por outro lado, a SUFRAMA declara, aos órgãos nacionais competentes, o desempenho do Modelo ZFM, mostrando suas fragilidades diante o novo contexto nacional. Destaca pontos como: forte concentração dos investimentos em determinados setores industriais, em especial, o setor eletroeletrônico; ausência de integração intra-industrial, determinada, em parte, pela não aplicação dos incentivos fiscais à produção de bens intermediários, inclusive aos sem similar nacional; baixos índices de nacionalização no que se referem às matérias-primas e partes componentes; pouco interesse pela implantação de empreendimentos agropecuários e agroindustriais, e insignificante aproveitamento de matérias-primas locais; necessidade de estender a isenção do IPI a toda a Amazônia Ocidental, como forma de viabilizar a implantação de empreendimentos econômicos no interior desta região, priorizando os dedicados ao aproveitamento de matéria-prima regional.
A partir disso, algumas mudanças nas políticas de incentivos fiscais ocorreram. Uma delas dá destaque a isenção de IPI aos produtos elaborados com matérias-primas agrícolas e extrativas vegetais de produção regional, pelo Decreto-Lei no. 1.435. As unidades fabris da Zona Franca de Manaus foram obrigadas, também a partir desse mesmo Decreto, a cumprir índices mínimos de nacionalização e autorizadas a importar, apenas, peças e componentes não produzidos no Brasil (já que até 1975, as indústrias incentivadas da Zona Franca fundamentaram suas atividades na importação de componentes e na conseqüente montagem de bens finais cujos níveis tecnológicos eram muito superiores aos produzidos pela indústria nacional de outras regiões). Em verdade,
quem nacionalizasse mais, importando menos e gerando mais emprego, pagaria menos Imposto de Importação; quem não atingisse o índice mínimo de nacionalização estabelecido não seria beneficiado com a redução do Imposto de Importação.
A SUFRAMA juntamente com o Conselho de Desenvolvimento Industrial instituiu a fórmula para calcular os índices mínimos de nacionalização, em valor CIF-Manaus, pela Resolução no. 24 de março de 1976. Cada setor industrial continha seus índices de nacionalização estipulados e gradualmente aumentados no decorrer do tempo.
No final da década de 70, a SUFRAMA reformulou a política de administração de incentivos fiscais e reforçou o seu poder institucional, obrigando as empresas incentivadas a cumprirem um elenco de medidas essenciais para a permanência dessas empresas no parque industrial local. Além de restringir as importações e de promover a nacionalização compulsória da produção industrial, a SUFRAMA incluiu as seguintes condições entre os critérios de distribuição de quotas de importação para essas empresas:
- elevação progressiva do numero de empregos; - instalação das matrizes das empresas em Manaus;
- participação majoritária de brasileiros na formação do capital;
- participação de empresários locais na composição do capital, quando se tratasse de empreendimentos de elevada rentabilidade e baixos investimentos;
- realização de novos investimentos na Amazônia Ocidental;
- comprovação de domicílio civil e fiscal dos direitos das empresas na Amazônia Ocidental; - construção de instalações definitivas no Distrito Industrial.
O Conselho de Administração da SUFRAMA estabeleceu normas para a aprovação, acompanhamento e localização de empreendimentos industriais incentivados e cancelou as resoluções de aprovação de projetos industriais de empresas que não haviam cumprido o cronograma de implantação e não tinham condições de seguir as novas diretrizes de política industrial do Modelo ZFM. Sobreviveram as mais fortes.
Os projetos industriais aprovados a partir de 1o. de janeiro de 1977 somente começariam a