O processo de urbanização e metropolização acelerada no país trouxeram forte desigualdade regional e social, apresentando grandes problemas nas cidades, pela falta de oportunidades de trabalho, carência de serviços de infraestrutura básica, saúde, educação e habitação digna, além da ausência de órgãos institucionais ligados à questão metropolitana, dificultando o planejamento e gestão da metrópole.
A rede urbana e sua hierarquia, bem como o estudo da infraestrutura existentes em uma região, são ferramentas de planejamento para estudos da questão metropolitana, cujo grau de aproveitamento pelo setor público ou privado orienta suas estratégias e investimentos futuros.
Os dois principais estudos acerca do tema política urbana, titulados de Política
Nacional de Desenvolvimento Urbano – Estudos e proposições alternativas (IPEA,
1976), de autoria de Jorge Guilherme Franciscone e Maria Adélia Aparecida de Souza, e Estudos e Propostas para a Organização Territorial e Desenvolvimento Urbano do Brasil (CNDU, 1981), analisaram, na década de 1970, a rede urbana do país, o tamanho e hierarquia urbana e o sistema das cidades.
Entre o período de 1975-1979, a política urbana do II PND – Plano Nacional de Desenvolvimento teve como objetivo a promoção da estruturação da rede urbana com vistas a
uma maior eficácia das funções exercidas pelas cidades e à elevação dos padrões de qualidade de vida mediante as seguintes ações: i) implantação de regiões metropolitanas e identificação das funções a serem cumpridas pelas metrópoles nacionais e regionais; e ii) definição de pólos secundários – as cidades médias. (PEREIRA; FURTADO, 2011, p. 13).
No II PND, destacava-se o papel da rede de cidades com o objetivo de melhor distribuição espacial da população de forma a estruturar um sistema de cidades das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, além de um aumento da qualidade de vida urbana com a melhoria de saneamento básico, transporte urbano e condições de habitabilidade. A estratégia criada para tal fim foi a interiorização e a desconcentração de atividades econômicas.
Em 2001, o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) apresenta um quadro de referência baseado na compreensão da rede urbana, em estudo titulado
por Caracterização e tendências da rede urbana do Brasil (Ipea, IBGE e Unicamp, 2001).
As tendências e processos apresentados vêm sido confirmados em estudos
mais recentes como Região de influências das cidades – Regic 2007 (IBGE, 2008).
No entanto, vários Estados e municípios não se utilizam desses estudos para subsidiar as ações que por ventura venham traçar no âmbito do seu planejamento urbano e regional.
A governança em áreas metropolitanas ainda apresenta restrições, tais como a fragmentação governamental, nos vários níveis de governo, o que prejudica definições conjuntas, conflitos ligados ao princípio constitucional do regime federativo, garantindo a autonomia entre municípios e estados, a falta de recursos para problemas metropolitanos e o pouco envolvimento na discussão pela sociedade em geral.
A partir da reforma urbana, pensada com a lógica de uma “disputa ideológica”, desejou-se inverter prioridades, reduzindo diferenças estruturais existentes, privilegiando áreas mais pobres. Entretanto, apesar do avanço em vários aspectos, o Estatuto da cidade ainda é indefinido no que refere à questão da participação da sociedade.
Para que a sociedade entenda, intervenha e decida “com conhecimento de causa” propostas do Estado na produção do espaço urbano e das políticas públicas, é necessário socializar e desmitificar a proposta técnica por meio da construção de alternativas como a formação de gestores urbanos populares. Trata-se, em última
análise, da inserção da “pedagogia urbana”19 no escopo do trabalho. Um trabalho
longo, sistemático e em longo prazo, que propõe à formação do cidadão e o desenvolvimento pleno da cidade.
2.1. Planejamento urbano e regional no país: breves referências
Conforme Maricato (2000a, p.122), “o urbanismo brasileiro não tem comprometimento com a realidade concreta, mas com uma ordem que diz respeito a uma parte da cidade, apenas”. Ela acredita que a exclusão urbanística era ignorada pela cidade oficial e legal. E, ainda, que é necessária a construção de uma
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consciência da cidade real com as demandas populares. Ela conclui que a “a construção da nova matriz urbanística passa pela eliminação da distância entre planejamento urbano e gestão”. E, para isso, é necessária a
construção de um novo paradigma de planejamento e gestão urbanos, assegurando a justiça social e a reposição de pressupostos ambientais naturais para a o assentamento humano; ampliando a cidadania, orientando democraticamente os investimentos e os privilégios nas cidades. (MARICATO, 2000a, p.188).
O planejamento urbano brasileiro deu um grande salto a partir da Constituição de 1988, quando se inseriu o capítulo da política urbana, consolidando conquistas populares de décadas e com a regulamentação dos artigos 182 e 183, por meio da promulgação do Estatuto da Cidade, Lei Federal nº 10.257/2001.
De acordo com Fernandes (2003), é necessária a construção de uma nova ordem jurídico-institucional, uma vez que existem distorções na atual legislação que versa sobre as áreas metropolitanas.
É necessária ainda a construção de uma consciência da cidade real aliada às demandas da sociedade, revertendo o papel do Estado atual da proposição do capital imobiliário.
A construção de nova matriz urbanística passa pela eliminação da distância entre o planejamento urbano e gestão, que consoante Maricato (2000a), adicionada a ações nas diversas escalas urbanas, objetivando a função social da cidade e a diminuição da desigualdade com o controle da propriedade fundiária e imobiliária.
Em se tratando de escalas urbanas, deve-se ter maior atenção na sua identificação e análise de situações que apresentem a realidade, a nível local, regional, nacional ou global, considerando que tais escalas não são nem imutáveis nem naturais, sendo produtos de mudanças tecnológicas, modos de organização humana, relações sociais e de luta política, conforme realidades distintas.
2.1.1. Questão ambiental e saneamento
Novas discussões sobre o planejamento urbano no Brasil são atualmente orientadas a partir de uma tese central em que a crise urbana exige uma política nacional coordenada com esforços de todos os níveis de governo, do judiciário e legislativo, do setor privado e da sociedade civil. Trata-se de propostas envolvendo
planos setoriais articulados de saneamento, habitação, transporte e mobilidade urbana, trânsito e planejamento urbano, objetivando o espaço socialmente construído. Com a mesma lógica de articulação, o tema saneamento é tratado como parte do planejamento da cidade o qual pretende universalizar o acesso aos serviços de saneamento básico como um direito social. Para tanto, foram iniciados em 2011 vários seminários regionais e nacionais para discussão do assunto e fechamento de propostas previamente apresentadas.
Assim, o Plano de Saneamento Básico (Plansab) refere-se a três componentes: abastecimento de água potável, esgotamento sanitário e manejo de resíduos sólidos. O componente drenagem/manejo de águas pluviais teve sua abordagem inserida na questão ambiental em função de suas peculiaridades.
Conforme diagnóstico em 2008, embora a maioria da população do país tivesse acesso a condições adequadas de saneamento, o déficit ainda é bastante significativo, sendo 33% de atendimento precário referente ao abastecimento de água potável e 27,3% ao manejo de resíduos sólidos, conforme tabela abaixo.
TABELA 1:
Atendimento e déficit por componente do saneamento básico no Brasil, 2008
COMPONENTE
ATENDIMENTO