Afirmação clássica é a de que no federalismo deve haver bicameralismo (por exemplo, BASTOS, MARTINS, 1988, p.217), de modo que haja uma Câmara, casa do povo, e um Senado, no qual os estados-membros são representados em pé de igualdade. Será mesmo esse um elemento imprescindível?
O cerne do federalismo é a repartição de competências: cada ente tem sua esfera própria de atribuições, não podendo sofrer ingerências dos demais. Não resta clara a relação do bicameralismo com esse princípio. O bicameralismo nada mais é do que diretriz de como deve ser a assembleia legislativa da União (e, como vimos, a assembleia constituinte do
Estado como um todo). No que a representação dos estados vai influir na atribuição de
competências? Em nada: ela continua a mesma.
Naturalmente, essa configuração dá um poder maior aos estados – mas isso, por si só, nada tem a ver com a repartição de competências. Os estados-membros têm maior poder político do que se não houvesse essa representação no Senado. Isso pode ser até conveniente para a harmonia no federalismo – mas não é imprescindível à sua existência ou configuração.
A própria experiência histórica desmente o caráter essencial do bicameralismo. Para começar, nem sempre o órgão de representação dos estados-membros tem os mesmos poderes que o órgão de representação do povo. Na Alemanha, por exemplo, o Bundesrat, assembleia representativa dos Länder, não tem a mesma importância e a mesma atribuição do
Bundestag, assembleia representativa do povo. Em que pese estar relacionado a questões
federais, tem suas funções mais limitadas47.
Ademais, nem sempre a representação dos estados-membros no Senado dá-se de modo igualitário: por vezes, o número de representantes varia em função da população de cada estado. A Alemanha mais uma vez pode ser mencionada, já que no Bundesrat o número de representantes dos Länder é proporcional ao número de habitantes respectivos48 – o que mais uma vez questiona a asserção de necessidade de bicameralismo.
47 O Bundestag tem atribuições que o Bundesrat não tem, como a criação de comissões para assuntos como relações internacionais, defesa e controle do serviço de informações (arts. 45a e 45d da Constituição alemã), além de eleger o chanceler (art. 63(2)).
48 Consoante o art. 51(2) da Constituição alemã, cada Land tem pelo menos três votos, sendo que os com mais de dois milhões de habitantes têm quatro, os com mais de seis milhões têm cinco, e os com mais de sete milhões têm seis.
O Senado, além de tudo, não é exclusividade do federalismo: estados unitários também podem tê-lo. Esse é o caso, por exemplo, da França, exemplo clássico de Estado unitário. O Brasil Império também pode ser mencionado.
Além de tudo, pode-se questionar até que ponto os senadores representam os respectivos estados em contraposição ao povo. Atualmente, os senadores são diretamente eleitos pela população do estado, e não escolhidos pelo chefe do poder executivo local, ou pelo poder legislativo local (nesse sentido, a Alemanha é exceção, já que são as assembleias locais que nomeiam os membros do Bundesrat). É assim no Brasil, é assim nos Estados Unidos desde a Emenda XVII, de 1913.
Não que a eleição direta dos senadores seja algo necessariamente pior do que a nomeação por autoridades estaduais – mas não se pode deixar de considerar que isso pode trazer seus inconvenientes, do ponto de vista do poder político do governo estadual. Se os representantes dos estados são nomeados pelas autoridades estaduais, garante-se que, de alguma forma, eles participarão da mesma linha política que a das forças estaduais então no poder: ou será o governador que nomeará, ou a maioria da assembleia. Essas forças estaduais, e com isso, os estados, terão maior poder frente ao governo central, podendo melhor fazer valer suas demandas no Senado.
Por outro lado, se os senadores são diretamente eleitos, sempre se corre o risco de, por uma série de fatores, ser eleito alguém de linha oposicionista ao governo estadual. Naturalmente, não se afirma que se irá necessariamente obrar contra o interesse do estado, mas o fato é que, por se tratar de uma posição política diferente daquela que é encampada pelo governo estadual, é provável que se discorde quanto ao que é interesse do estado-membro, o que enfraquece, no fim, a representatividade do estado-membro no governo central. Ademais, por se tratar de pessoas ligadas a linhas políticas distintas, é mais difícil de haver plena cooperação entre elas do que se ambas a mesma linha política tivessem.
Da mesma forma, pode-se questionar até que ponto os senadores representam os estados-membros com base na dinâmica política atual, diferente da dos séculos XVIII e XIX. Há intensa partidarização, de modo os políticos tendem, muitas vezes, a seguir os interesses do próprio partido, e não os de seu estado. Como afirmam Mendes e Gonet Branco, na “...medida em que os partidos, que são nacionais, galvanizam os interesses políticos, passam a deixar em segundo plano, também, os interesses meramente regionais, em favor de uma
orientação nacional sobretudo partidária” (2012, p.859)49.
Façamos o teste proposto: peguemos os Estados Unidos, supondo que dele desapareça o bicameralismo. Deixaria ele de ser federal? Deixaria o poder de ser exercido em mais de uma esfera, tal como prescreve o modelo federal? Deixaria de haver uma esfera própria da União e outra dos estados, nas quais o outro ente não poderia interferir?
Evidente que não. Mesmo que se retirasse essa característica, ainda se poderia considerar esse Estado hipotético como federal, uma vez que União e estados seguiriam dividindo entre si o poder.
Como vimos, se se pode ter um Estado federal sem essa característica, ela não é fundamental ao sistema federal, de modo que é prescindível.
Deve-se rejeitar, portanto, o mito do bicameralismo como elemento essencial ao federalismo. Nem sempre a casa dos estados tem os mesmos poderes do que a casa do povo. Nem sempre todos os estados têm o mesmo número de representantes. O senado não é exclusividade da forma federal de Estado. Pode-se, inclusive, questionar, nos dias de hoje, até que ponto os senadores realmente representam os Estados50.
49 Além do enfraquecimento da representação dos interesses estaduais por parte do Senado, podem-se apontar também outras razões para o crescimento do poder da União frente aos estados, como maior ação do Estado nos domínios econômico e social, o que requer uma ação planejada por todo o país. Mais especificamente no caso brasileiro, como razão da atual correlação de forças entre União e estados, podem-se apontar também outros fatores, como a falta de consciência do significado de federalismo por parte da grande maioria da população, a qual tende a invariavelmente responsabilizar o Presidente da República por quase tudo, bom ou ruim, independentemente de qual seja o ente competente para lidar com a matéria, como no caso da segurança pública, de modo que se espera que as respostas para os mais diferentes problemas venha, quase sempre, do centro; a grande superioridade de atuação dos meios de comunicação de abrangência nacional sobre os de atuação regional ou local, de modo que, por vezes, é mais fácil para o cidadão acompanhar os desdobramentos da política federal do que os da estadual ou mesmo os da municipal; a grande ênfase de um ensino jurídico pautado sobretudo na Constituição e nas leis federais, o qual dedica muito pouca ou mesmo nenhuma atenção a normas estaduais, o que leva a operadores do Direito que tendem buscar as soluções aos problemas na massa legislativa federal, bem como à diminuição da importância das normas estaduais frente aos seus olhos; a atuação de um Supremo Tribunal Federal centralista, que, fazendo uso do princípio da simetria, amarra os estados nos mais diferentes pontos no que tange a sua estrutura constitucional; e, como veremos, o fato de municípios serem entes autônomos, ao lado de estados e União, uma vez que eles tendem a possuir como atribuição matérias que seriam competência estadual caso eles fossem meras descentralizações administrativas dos estados.
50 Não se pode deixar de apontar a interessante tensão entre democracia e estados membros. A ideia legitimadora básica do federalismo é que ele permite um governo mais democrático, dada a maior proximidade entre os cidadãos e o centro de poder. Isso, todavia, nem sempre se verifica, servindo a República Velha de exemplo: em vez de fomentar a transparência da administração e um auto-governo democrático, a autonomia estadual serviu para proteger partidos únicos nos estados, controlados pelas oligarquias locais (SEELAENDER, 2010, p.99). Ademais, os desenvolvimentos atuais do federalismo ressaltam ainda mais essa tensão, uma vez que uma aproximação maior ainda entre cidadãos e governo, consubstanciada em municípios com autonomia constitucional, bem como na eleição direta de senadores, em vez de sua indicação pelo governo estadual, vem a diminuir os poderes estaduais na arena política.
Se tantos óbices e variações são possíveis, porque não pode haver mais? Por que, por exemplo, não se pode prescindir duma vez do Senado? O Senado não cria os estados, nem garante sua existência. Assim sendo, não é imprescindível ao fenômeno federalista.