CHAPITRE IV Dispositions relatives à
Article 56 bis B (nouveau)
O urbano pode ser definido como a reunião e o afloramento de processos e dinâmicas econômicas, sociais, políticas, culturais, que constituem a cidade e são feitos por ela, potencializando tanto a produção de valor econômico quanto a criação da obra. Lefebvre (1996), por sua vez, considera o urbano um substantivo que contém em sua conceituação uma experiência política dos habitantes que é anunciada no plural e define o Estado como uma estrutura espacial de poder concretizada exclusivamente por meio da produção do espaço.
Conforme essa concepção, o Estado se apropria do espaço enquanto lócus por meio do qual o poder afirma-se e se exerce, a medida da eficiência política do Estado toma-se por sua capacidade de regular e controlar os territórios. Para Foucault (2008), a política que se exerce por meio do aparelho de Estado está ancorada em soberania, disciplina e segurança.
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Para tanto, o território deve ser encarado, segundo Santos (2000), não apenas como o resultado da superposição de um conjunto de sistemas naturais e um conjunto de sistemas de coisas criadas pelo homem, o território é a resultante da soma do chão mais população, caracterizando-se uma identidade, de uma base de trabalho, residência, trocas materiais e espirituais.
Os lugares são, pois, o mundo, que eles reproduzem de modos específicos, individuais, diversos. Eles são singulares, mas são também globais, manifestações da totalidade – mundo, da qual são formas particulares (SANTOS, 2000: p. 112).
As políticas públicas, por seu turno, têm como eixos estruturadores definir objetivos, diretrizes, instrumentos e sistemas, valendo-se de planos, programas e projetos como forma de realização (SECCHI, 2006). O planejamento e ordenamento territorial têm sido discutidos e vem sendo objetos de transformações quanto a lógica de adaptação ao novo contexto político, de maior imprevisibilidade, quanto aos objetivos ou aos recursos públicos ou
15 Neste contexto entende-se como multiescalar todas as formas de abrangência
das transformações propostas no âmbito geográfico – cidades de pequeno, médio
privados, que podem ser mobilizados para o desenvolvimento urbano e multiescalar15.
Para Secchi (2006), planos e projetos urbanos marcam significativamente o imaginário coletivo por meio das expectativas geradas nos indivíduos tanto quanto na cidade propriamente dita, isso porque se dá o confronto inevitável com as imagens, obras e expectativas que se formaram em função do plano anterior. Assim, ainda segundo esse autor, sempre haverá o confronto da construção de novas imagens, ao se propor intervenções que eventualmente construam expectativas outras. Borja (2010: p.35) por sua vez enfatiza a construção da imagem da cidade por meio das visões dos indivíduos: “[...] em nosso imaginário cada um tem uma visão aparentemente unívoca da cidade”, demonstrando que os planos e projetos devem considerar a identidade territorial além de sua eficiência econômica.
Já Lefebvre (1969) apresenta duas formas de
operacionalização de planos e projetos em várias escalas, expressas ou em programas políticos de reforma urbana, não definidos pelas
ou grande porte; e nas relações socioeconômica e ambiental ocorridas dentro das instâncias legislativa e de capital.
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urgências da sociedade, e não sujeitos a um “realismo social”, bem como aqueles realizados por meio de planos e projetos urbanos bem desenvolvidos, compreendendo modelos, formas de organização do tempo e do espaço urbanos, sem a preocupação com seu caráter atualmente realizável ou não, utópico ou não.
O acirramento da competição internacional e a crise do final dos anos de 1970 e, sobretudo, a crise político-econômica dos anos 1980, proporcionaram uma significativa mudança no cenário mundial quanto ao sistema de planejamento e desenvolvimento urbano e regional. O abandono da política do bem-estar social abriu espaço para políticas neoliberais que impulsionaram o desenvolvimento de novas teorias e formas de desenvolvimento e de gestão urbana, por funcionarem como causa e efeito (VARGAS, 1992).
Segundo Güell (2000), o planejamento estratégico das cidades possui características significativas, tais como visão de longo prazo e caráter plurilegislativo, consideração do entorno, identificação da vantagem competitiva, visão integral da realidade urbana, flexibilidade de decisão, concentração nos temas críticos,
orientação pela ação, fomento e coordenação da participação de todos os agentes sociais e modernização da administração.
O crescente interesse do setor público e dos planejadores pelos conceitos de estratégia empresarial é motivado tanto pela corrente neoliberal em voga como pela magnitude e velocidade das mudanças socioeconômicas que afetam de forma significativa as cidades. Esta situação tem conduzido a exploração de novos enfoques no campo do planejamento urbano que respondam as exigências emergentes, dentre as quais se destaca o planejamento estratégico (id. Ibid.).
Para o urbanismo, uma cidade se define como um conjunto de acontecimentos, processos e seus respectivos agentes externos, que exercem uma forte influência sobre seu futuro (SANTOS, 1999). Desta maneira, as inovações tecnológicas e os movimentos sociais
podem interferir diretamente no sistema urbano,
independentemente de quão indesejáveis são alguns de seus efeitos para o desenvolvimento e qualidade do ambiente urbano.
A partir do exposto, é possível estabelecer a importância de conceitos de planejamento estratégico empresarial no âmbito do
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desenvolvimento urbano como observado no quadro 05. As causas desta transposição podem ser expressas pelo forte dinamismo do ambiente geopolítico, social, econômico, tecnológico e administrativo que produz grandes implicações para o desenvolvimento urbano que, por sua vez, força a reformulação e renovação das ferramentas tradicionais de planejamento.
A adoção de um planejamento orientado para o mercado (estratégico) implica a substituição de uma abordagem de ordenação do espaço (oferta) para uma atenção maior com os desejos e necessidades dos usuários atuais e potenciais (demanda). Outro elemento incorporado a esse conceito refere-se à relação entre o poder político e o setor privado (parcerias) por meio de novas experiências organizacionais e de uma grande dependência deste último para a execução de intervenções públicas (VARGAS, 2016: p.68).
A partir dos anos 1980, a adoção do estilo de governo empresarial pelos gestores urbanos, direcionou a criação de sítios, ambientes e imagens com base em incentivos voltados não somente à atração de indústrias de alta tecnologia e do setor quaternário, mas também à implantação de serviços à produção e ao consumidor individual. Para tanto, a promoção da infraestrutura necessária para esse tipo de indústria e serviços, foi embasada em ambiciosos
programas de regeneração urbana que incluíram o turismo e o lazer como forma de desenvolvimento.
Turismo, patrimônio e indústrias culturais foram, cada vez mais, associados às estratégias de desenvolvimento econômico, em termos de geração de emprego e renda, enquanto estratégias de marketing do lugar valorizavam a imagem do ambiente construído.
As políticas de valorização do lugar, com a intenção de atração de turistas e investidores, inclusive do setor imobiliário, terão como estratégia a realização de grandes projetos de intervenções urbanas […] além das políticas nacionais de incentivo ao turismo (VARGAS, 2016: p.69).
Nas últimas décadas o empreendedorismo urbano ganhou relevância em âmbito nacional e internacional, definindo um padrão de comportamento de governança urbana que mistura todas as escalas dos poderes públicos, com um grande número de formas organizacionais da sociedade civil e interesses privados, visando à formação de coalizões capazes de promover ou administrar o desenvolvimento urbano ou regional.
Compans (2005: p.92) que aponta as diferentes formas de parcerias público-privadas destinadas à captação de recursos ou
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execução de grandes intervenções urbanísticas, tornaram-se um mecanismo privilegiado para munir de eficácia a ação governamental na consecução dos objetivos da competição interurbana, bem como o plano estratégico e o marketing urbano fomentam a cooperação interinstitucional com os outros níveis de governo ou governos de mesmo nível.
Para Harvey (2014), o papel desse empreendedorismo urbano quanto à forma neoliberal de globalização foi escrutinado, quase sempre, sob a rubrica de relações de natureza local e global por meio da dialética espaço-lugar.
A política urbana do governo local na contemporaneidade sintetiza, particularmente, a renovação urbana embasada, de um lado, pelo forte apoio do Estado ao capital privado para a revitalização da cidade representando um negócio (uma transação financeira contratual) e por outro, há um regime político urbano onde os interesses públicos e privados se entremisturam para o estabelecimento das decisões do governo (CUENYA, et. al., 2013).
Neste contexto, Ascher (1994) afirma que o marketing urbano se tornou o que há de melhor em termos de estratégias das
coletividades territoriais, contribuindo para elaborar um posicionamento estratégico ou uma imagem de marca sedutora para os investidores quanto à valorização da cultura local, do patrimônio ou da identidade territorial.
Borja e Forn (1996) corroboram o posicionamento de Ascher, lembrando que o city marketing não se limita mais às formas tradicionais de promoção com finalidades turísticas ou comerciais, tornando-se uma das funções básicas dos governos locais, sendo antes de tudo, formulador de políticas destinadas a impulsionar o desenvolvimento econômico.
Embora a tarefa de “vender a cidade” envolva a manipulação simbólica na construção de uma “imagem de marca”, ela não poderá prescindir da existência concreta de certos atributos tecnológicos, sociais, culturais, ambientais, estéticos e urbanísticos -, tão importantes para exercer a atração de investidores, turistas e consumidores (COMPANS, 2005: p.99).
Sob novas lógicas de concepção e funcionamento das cidades, o urbanismo necessita da fina compreensão destas questões estabelecidas em meio a sociedade contemporânea para o
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desenvolvimento de planos e projetos, correspondendo às maneiras de conceber, produzir, utilizar e gerir de forma geral os territórios.
O planejamento estratégico das cidades requer uma metodologia estruturada, baseada no trabalho em equipe, na qual o processo em si é mais importante que o produto acabado. Uma metodologia bem concebida ajudará os líderes da comunidade a resolver questões críticas para o seu futuro. O resultado deve ser a formulação de uma série de estratégias que capitalizem os pontos fortes da comunidade e reconheçam a importância das várias partes interessadas nos processos urbanos (GÜELL, 2000: p.68. Tradução da autora).
Em suma, a revisão conceitual do planejamento e do urbanismo em relação aos enfoques tradicionais pode ser sintetizada pela descentralização das competências urbanísticas, surgimento e participação dos agentes de desenvolvimento econômico nas decisões urbanísticas, crescente influência dos movimentos sociais, intensificação da concorrência entre as cidades, incorporação das
inovações tecnológicas na gestão urbana e maior exigência de transparência no que toca a gestão.
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Quadro 05: Comparativo entre os planejamentos empresarial e urbano
PLANEJAMENTO
2010
2000
1940
Gestão por previsão econtrole orçamentários
Organização sistemática do crescimento e diversificação das atividades
1950
1960
Planejamento a longo prazo
Planejamento descentralizado e gestão por objetivos
Organização sistemática do crescimento e diversificação das atividades
1970
Planejamento estratégico corporativoReflexão sobre as condições existentes | Capacidade para antecipar-se as mudanças
Divisão do território urbanizado em zonas diferenciadas por parâmetros de uso e ocupação específicos.
1980
Gestão estratégica Absorção dos sistemas de informação atualizadose análises contínuas
1990
Planejamento estratégico criativo e participativo
Reestruturação | busca por estratégias inovadoras | participação de todos os níveis
Integração dos sistemas de gestão | geoprocessamento
EMPRESARIAL URBANO
Reforma urbana| modalidades diferentes de compreensão das questões envolvendo a urbanização | e a inserção de novos agentes
Planos diretores estratégicos | Economia criativa como ferramenta de desenvolvimento de alguns territórios | Participação efetiva dos agentes – público – privado.
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Nos últimos anos, observa-se que as políticas públicas se valeram de diferentes meios e instrumentos para sua concretização. Foram definidos instrumentos para eliminar, contrabalançar ou limitar a dispersão periférica em detrimento da ocupação das zonas centrais ou pericentrais. Essa preocupação com a cidade compacta expressa a valorização de vários pontos relevantes, tais como a eficácia econômica, o equilíbrio social e a emergência de soluções às questões ambientais, e a ocupação de áreas protegidas e de mananciais, dentre outros.
Esse novo sistema de planejamento que se descortina apresenta três grandes eixos de mudança: nos modos e estilos de vida nas sociedades urbanas; nas estratégias de investimento; e no papel regulador do Estado – em geral, na governança16.
Embora as bases geográficas da análise da governança sejam convencionais, também é importante considerar as diferenças entre as áreas políticas. Essas diferenças entre as áreas políticas são mais aparentes para os “problemas perniciosos” que apresentam desafios
16 O termo governança tem sido adotado tanto no discurso acadêmico quanto em
discussões comuns sobre como o setor público, e outras instituições, se administram e como administram suas relações com a sociedade de maneira mais ampla (TCU, 2013: p.28-29).
importantes para os mecanismos convencionais de governança (PETERS, 2013: p.32).
Essas tendências possuem em comum a característica da aceleração do tempo17 definido pela comunicação ou decisão e dos
espaços, por meio da movimentação ou situação, ultrapassando sucessivamente as expectativas globais e locais, ou mesmo materiais e imateriais (PORTAS, 2012).
Nas últimas décadas os projetos urbanos tornaram-se expressões híbridas conjugando estratégias, programa, regulação e projeto, tendo como principal característica o aproveitamento de oportunidades, sendo articulados na hora certa quando da presença de externalidades significativas para a contratação.
[...] as fraquezas do sistema vigente não provêm só da setorização e da difícil convergência do tempo do fecho dos planos em causa”. Acredita que essa discussão se centra sobretudo na concepção da escala e no princípio jurídico da “conformidade” dos planos no território. “É entre a exceção e a regra, a excelência e a utilidade, o centro e a margem, que a intervenção planejada
17 O tempo neste trabalho é definido como a crescente variação dos
comportamentos dos atores sociais e econômicos aliados a aceleração das mobilidades permitidas pelas redes de infraestruturas que estreitam as relações de distâncias e temporais.
96 por projetos deve ser avaliada. (PORTAS, 2012: p.99).
Neste cenário a palavra planejamento conota
temporalidade e produtividade, ou seja, receptividade à iniciativa de terceiros, organização de operações de gestão, modalidades de parcerias, legitimação de discriminações positivas ou variantes justificadas pela conjunção do interesse local e da representatividade, quanto à aprovação do plano.
Assim, torna-se necessário a mensuração dos impactos dos planos e dos projetos ou intervenções urbanas a partir da avaliação da produtividade econômica e social dos recursos mobilizados para a aplicação de forma concentrada ou disseminada. Também emerge a capacidade de apropriação e de regeneração nos espaços deixados entre as intervenções, caso estas não se tornem por vícios ou erros em espaços subutilizados, gentrificados ou até novos vazios urbanos. A legitimação da intensidade do capital investido e, sobretudo, dos recursos públicos depende da capacidade em demonstrar a eficácia dos projetos urbanos para a disseminação das ações positivas na cidade, aumentando o bem-estar e a aplicação simultânea ou sequencial de outros recursos (PORTAS, 2012).
O projeto urbano, para Portas (2005), pode ser compreendido como um “novo estilo de planejamento”, associado aos conceitos de governança e de planejamento estratégico que acentuam as formas de coordenação vertical e horizontal da ação pública, a atuação do poder público em parcerias público-privadas e a construção de consensos sobre conjuntos de objetivos parciais ou setoriais via coalizões. O plano urbano pode designar:
[…] dentro de uma política geral de desenvolvimento urbano, a explicação de um conjunto de instrumentos que se traduzem em ações concretas. Tais ações podem estabelecer objetivos tanto para o conjunto da aglomeração urbana, quanto para setores especialmente delimitados em seu interior, podendo envolver a articulação de diferentes políticas e programas setoriais (ALVIM, CASTRO, 2010: p.21).
Benévolo (2011: p.552) explicita que no plano ou projeto urbano, “nenhum problema jamais é resolvido definitivamente, e arranjo nenhum pode valer por tempo indeterminado, mas somente por um período que se deve aprender a calcular”.
Neste cenário, Dowbor (2001: p.16) acredita que a dimensão espacial do descompasso entre a rapidez da evolução das técnicas e a relativa lentidão das transformações institucionais, gera uma
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amplitude na economia mundial e apresenta a falta de controle de regulação e uma perda generalizada de governabilidade. Em contraposição Harvey (Canal Ibase, Rio de Janeiro, 2013) coloca que a lógica utilizada por uma empresa que visa o lucro é semelhante a aplicada no interesse do capital na construção da cidade.
Desta forma, plano e projeto urbano podem incorrer em um caminho de opacidade e desvirtuamento, deixando sua condição de mediação do interesse público, além de verem instrumentos urbanísticos utilizados e instrumentalizados em prol do interesse privado, em uma vertente neoliberal entusiasta de uma maior crença no caráter técnico das intervenções.
A cultura do projeto urbano hoje não se traduz em produtos urbanos, que são meras peças desconexas, mas elementos da cidade que constroem um quebra-cabeça significativo (BORJA, 2005: p.46).
Como resultado pode-se caracterizar os projetos urbanos contemporâneos por um forte esquema de construção e de promoção da imagem urbana, como forma de operacionalizar a concorrência entre as cidades; pela clara relação com as demandas do mercado imobiliário; pela monumentalização, ou reconversão do
patrimônio – como no caso das ferrovias turísticas que se apropriam de ramais desativados e estações abandonadas ou em desuso -; como estandarte dos projetos e pelo estímulo ao turista como atividade direta e indireta, fomentando a atividade secundária e terciária dos municípios.
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2.2.TURISMO E DESENVOLVIMENTO LOCAL
A atividade turística está relacionada ao deslocamento das pessoas com intenção de retorno ao local de origem, e torna-se relevante a partir do início do século XVIII com a introdução da máquina a vapor – nova força motriz resultando no avanço dos meios de transporte (VARGAS, 2016).
No entanto, apenas no século XIX surgiram as primeiras viagens organizadas incluindo a travessia do Atlântico, alavancadas pelo vapor que neste momento também passa a ser força motriz do transporte terrestre por meio das ferrovias. Estima-se que esse fenômeno quadruplicou a velocidade de deslocamento em vinte anos.
Segundo Christaller (apud SILVA, 1996) identificam-se cinco períodos principais no processo de desenvolvimento da atividade turística:
• 1790 a 1840: praticado por uma pequena elite, sobretudo inglesa;
• 1840 a 1870: caracterizado pelo desenvolvimento dos meios de transporte ferroviário e marítimo e pelo crescimento dos meios de hospedagem; • 1870 a 1900: marcado pelo aumento da oferta de
hotéis construídos para atender o turismo, tendo a participação embrionária da classe média e o surgimento de centros turísticos na Europa;
• 1900 a 1930: início do fenômeno do turismo de massa, voltado aos esportes de inverno;
• A partir de 1930: intensifica-se a participação das agências de viagem e a procura por localizações periféricas.
A atividade turística tornou-se uma grande indústria, com uma significativa base econômica para o desenvolvimento dos municípios por meio do apelo à prática esportiva e à realização de atividades de lazer das mais diversas formas, embasadas na busca da emoção e do prazer gastronômico, da elevação do nível cultural e da informação pela visitação e participação em eventos.
No final do século XX o turismo tornou-se um elemento central na estratégia de desenvolvimento de muitas cidades, sendo
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particularmente atraente aos governos por oferecer uma alternativa a outras formas de desenvolvimento econômico, por sua capacidade de geração de empregos, divisas e promoção das regiões (GOLDFARD, 1989 apud WEARING e NEIL, 2001).
O turismo pode ser entendido como um processo sistêmico, devido à sua interdisciplinaridade. Beni (1998) defende este posicionamento por meio do estudo das relações do homem longe de seu local de residência, demonstrando como essa indústria satisfaz suas necessidades, e mapeando os impactos do turista e do turismo ao ambiente físico, econômico e sociocultural da área receptora. Por essa definição, o turismo caracteriza-se como um conjunto de atividades realizadas e à disposição do turista, ressaltando a sistematização pelo encadeamento entre empresas do setor, com ênfase no viés econômico da atividade (VARGAS E PAIVA, 2016).
O turismo implica na busca de diferenças que se configuram pela cultura e pelo patrimônio devido a tornar-se um dos veículos mais importantes de divulgação cultural. Emerge como instrumento de reafirmação de culturas e de patrimônios singulares dos quais são
esteios relevantes que lhe permitem promover encontros de singularidades (IRVING, AZEVEDO, 2002).
Atualmente a Organização Mundial do Turismo – OMT, entende que o “[...] turismo compreende as atividades que as pessoas realizam durante viagens e estadas em lugares diferentes do seu entorno habitual, por um período inferior a um ano, com finalidade de lazer, negócios ou outros” (1999, s/p).
Em 1 de outubro de 1999, em Santiago do Chile, foi realizada uma convenção da OMT que teve como resultado o documento: Código Mundial de Ética do Turismo, o qual apresenta, em seu artigo 3º, as diretrizes do turismo como fator de desenvolvimento sustentável, estreitando as relações desta atividade com o planejamento territorial:
1. Todos os agentes de desenvolvimento turístico têm o dever de proteger o meio ambiente e os