Bilan des méthodes de conjugaison

O termo autonomia compreende o conceito de transferência de poderes, de uma posição hierárquica superior para outra. Nesta lógica será possível analisar o fenómeno em duas perspetivas. Uma primeira, em que os órgãos de poder nacionais ou regionais transferem poderes para as suas escolas. Outra, em que o Estado, por via da autonomia, transfere poderes às Regiões Autónoma, em particular à Madeira, onde se procede a esta análise. Comecemos pela primeira. A autonomia das escolas parece enquadrar-se num fenómeno transnacional a que a Europa não foi alheia, designado por NPM, difundido com maior vigor a partir da década de 80. O NPM foi suportado na ideia que seria uma resposta adequada à crise política do Estado moderno. E deu mote à implementação de diversas reformas na AP, onde se defendia uma administração descentralizada, com alterações nos processos de decisão e gestão. Entende- se no seu âmbito que o Estado mantém a sua dimensão e natureza de serviço público. Mas uma gestão mais próxima dos modelos provenientes do setor privado podem modernizar a administração pública, trazendo ganhos em eficiência e eficácia, isto é, permitem produzir melhores resultados a custos menores (Pollitt & Bouckaert, 2011)?

O entendimento do NPM como suporte de compreensão à autonomia das escolas tem sido observada e é referida por Barroso (2005). Para este autor, o NPM apresentou uma forte influência nos modelos de decisão e gestão mais próximos das escolas. Contudo, o autor repara que nem sempre o pressuposto teórico implica o aperfeiçoamento da administração pública sem comprometer os seus princípios e objetivos. Avançando-se, em alguns casos, para uma modernização dos serviços públicos mais eficaz pela privatização.

Barroso (2005), ao analisar a implementação de PE com influência do NPM, realça processos de descentralização e autonomia das escolas, que designa por “gestão centrada na escola”. Desta forma, a gestão desempenhada pelas escolas parece ter criado uma situação de “quase mercado da educação”, caraterizado pela:

(...) livre escolha da escola pelos pais dos alunos; criação de mecanismos de concorrência entre as escolas (marketing, prestação de contas, etc.) para captação de alunos e recursos; regras de financiamento baseadas no número de alunos (premiando o seu aumento e penalizando a sua diminuição). (Barroso, 2005, p. 97) A nova gestão, que promoveu um reforço da autonomia das escolas, surgiu como a receita de racionalização com o objetivo de ganhar eficácia e eficiência. Porém, alguns estudos, sistematizados por Wohlstetter e Odden (1992) revelam que na análise de práticas de “gestão centrada nas escolas”, não foi possível identificar os ganhos esperados em “eficácia” nem em “qualidade”, objetivos definidos pelas organizações escolares.

Entre o desejável e o exequível também encontramos na literatura a discussão entre a autonomia decretada e a autonomia construída nas escolas.

Do ponto de vista formal/legal a “autonomia da escola” significa que os estabelecimentos de ensino dispõem de uma capacidade de decisão própria (através dos seus órgãos representativos em função das suas competências), em determinados domínios (estratégicos, pedagógicos, administrativos e financeiros), que se exerce através de atribuições, competências e recursos, transferidos ou delegados de outros níveis de administração (Barroso, 2005, p. 108).

Esta definição revela que a autonomia pressupõe um certo grau de liberdade, mas também de dependência. É um conceito relacional, na medida em que duas partes negoceiam as suas competências e são interdependentes. Expõe-se ainda que, nesta lógica, a autonomia possa ser realizada sob um aspeto regulamentar e com uma capacidade limitada em produzir alteração de procedimentos nas direções escolares e nas pessoas. Esta ideia é corroborada pelo autor anteriormente referido, ao afirmar que a autonomia das escolas deve avançar do nível regulamentar, para o paradigma da sua construção na escola. Isto é, a autonomia da escola deverá resultar da confluência de múltiplas lógicas e interesses (políticos, gestionários, profissionais ou pedagógicos) que precisam coexistir. Configura-se a autonomia como um campo de forças, no qual se ambiciona equilibrar diferentes detentores de influências internas e externas à escola. Sendo que a autonomia da escola não se retrai sobre outras autonomias sectoriais, como a dos professores, pais, sociedade local, ou dos administradores/gestores.

Desta forma, a autonomia da escola não se configura como um processo top/down de melhoria organizacional, mas uma forma particular de uma escola, numa determinada localidade, melhor decidir e gerir a sua atividade. Decorre desta ideia que a autonomia da escola se constrói a partir das autonomias dos indivíduos, numa busca pelo “bem comum local”, com um sentido coletivo. Assim, considera-se a teoria produzida em relatório por Barroso (1997), a pedido do Ministério de Educação, para suportar um programa de reforço da autonomia das escolas. Nela poderá aferir-se que “a autonomia das escolas não constitui, portanto, um fim em si mesmas, mas um meio de a escola realizar em melhores condições as suas finalidades que são, como se sabe, mas convém lembrar, a formação das crianças e jovens que frequentam as nossas escolas” (Barroso, 2005, p. 110).

Passamos à segunda forma de autonomia detetada, que o Estado concede às Regiões Autónomas. A Madeira, como os Açores, são Regiões Autónomas com identidade estatutária e governo próprio, estabelecidas na constituição de 1976. Em cada Região, os seus estatutos político-administrativos deram corpo a um conjunto de poderes de ordem política, administrativa, financeira, económica, fiscal e patrimonial.

Os poderes conferidos à Região Autónoma da Madeira têm, porém, que obedecer a dois princípios: cooperação e subsidiariedade. Isto é, numa base de interlocução, a intervenção pública deve realizar-se preferencialmente no nível de administração que estiver em melhores condições de desempenhar a ação pública, sem colocar em causa as atribuições exclusivas do estado. Como exemplo de matéria reservada ao Estado, com a intenção de manter a unidade nacional, podemos encontrar a faculdade de legislação sobre as “Bases do sistema de ensino”.

Um documento central na abordagem das autonomias regionais foi produzido pelo Conselho Nacional de Educação, no “Estado da Educação 2012: Autonomia e Descentralização”. Neste podemos encontrar um capítulo reservado à autonomia e descentralização nas regiões autónomas, organizado em: regime autonómico e descentralização da educação; e especificidades do sistema educativo nas Regiões Autónomas. Para uma análise mais profunda poderá consultar-se o estudo referido. No âmbito da nossa análise será de referir que os professores, enquanto recursos humanos, são caracterizados pela conceção autonómica pedagógica, mais concretamente, pela lógica estabelecida no estatuto da carreira. Assim será: (...) através dos parâmetros da sua gestão, incluindo os que se referem ao apoio e acompanhamento dos alunos. Acresce que o exercício da profissão se processa com base em grupos de recrutamento, que também têm implicações na distribuição de serviço docente: condicionam o nível de ensino a que podem ser alocados e a disciplina ou área disciplinar cuja docência lhes pode ser atribuída (CNE, 2012, p. 269). Desta forma, a autonomia regional estabelecida por via do Estatuto da Carreira Docente tem a faculdade de alocar os recursos humanos a determinadas áreas. Por isso se compreenderá que, no geral, a produção regulamentar regional, fruto da autonomia concedida, possa ter efeitos na maneira como o sistema educativo presta o seu serviço, pela forma como gere os seus professores. Poderá assim suportar-se a ideia que a autonomia se configura como uma

vantagem para melhor gerir as pessoas, com vista a melhores resultados num contexto específico.

Por outro lado, a Autonomia Regional poderá ser um constrangimento que se coloca às escolas madeirenses. A autonomia coloca mais um nível de regulamentação às organizações escolares, que devem atender à produção legal nacional e regional. O volume maior de regulamentação pode ser indutor de condicionantes, quando as escolas têm de definir os seus projetos educativos e organização pedagógica, em coerência com todas as matrizes produzidas (CNE, 2012).