Bibliographie

A reforma do sector público tem sido uma experiência comum em todo o mundo, apesar das suas diferentes formas e focos (Pollitt & Bouckaert, 2004). No início da década de 80, vários países da OCDE iniciaram um processo de reforma dos seus serviços públicos em consonância com as ideias provenientes das teorias económicas emergentes no sector privado. Esta reforma é muitas vezes referida como Nova Gestão Pública46 _{(NGP) (Hood, 1991; Vabø, 2009). Segundo}

Simões (2004), este novo processo passou por “substituir a gestão pública tradicional por processos e técnicas de gestão empresarial e caracteriza-se pela profissionalização e autonomia

de gestão, pela explicitação das medidas de desempenho, pela ênfase nos resultados e na eficiência, pela liberdade de escolha do consumidor, pela fragmentação das grandes unidades administrativas, pela competição entre unidades e pela adopção de estilos de gestão empresarial” (p. 232).

Em suma, o processo de reforma adviu da necessidade dos governos fazerem face aos problemas financeiros e às crises políticas decorrentes do aumento da despesa com as suas funções sociais, sendo incapazes de controlar uma administração cada vez mais gastadora e ineficiente (Carapeto & Fonseca, 2005; Escoval, 2003). Nas palavras de Polidano (1999), surgiu também como resposta à pressão hostil da população com os governos, aos orçamentos reduzidos com os quais estes se deparavam e à globalização.

A NGP teve início no Reino Unido, com o governo de Margaret Thatcher, nos Estados Unidos, com os governos de Sunnyvale, California, e posteriormente na Nova Zelândia e Austrália. Com o sucesso da reforma administrativa neste eixo anglo-saxónico, assistiu-se a uma mudança de paradigma na gestão e administração pública (Hood, 1991), promulgou-se uma ruptura com o modelo tradicional da administração pública sustentado pela burocracia de Weber (1946), pela gestão científica na organização do trabalho de Taylor (1911), tentou redefinir-se o modo de pensar sobre o Estado, a sua gestão, o seu funcionamento e a sua finalidade, sugerindo uma visão mais orientada para o mercado (O‟Flynn, 2007), pró-activa, avaliação do sucesso, desempenho através de modelos estandardizados mensuráveis e grande ênfase nos resultados (Hood, 1991; Hood, 1995).

Concluindo, segundo Pollitt e Bouckaert (2004), a NGP “consiste em mudanças deliberadas nas estruturas e nos processos das organizações do sector público com o objectivo de os melhorar” (p.8). Apresenta como mudanças estruturais: normas explícitas e medidas de desempenho, controlo da produção, contenção nos gastos, competividade, gestão profissional pro-activa e adopção dos estilos do sector privado (Hood, 1991); flexibilização nas práticas de gestão e utilização de incentivos (Dunleavy, Margetts, Bastow & Tinkler, 2005); utililização dos mecanismos de mercado interno, liberalização e novos procedimentos de gestão financeira e de gestão de desempenho (Organization for Economic Co-operation and Development [OECD], 2005); modernização dos mecanismos de prestação de serviços e promoção do diálogo com a população através de governação centrada no cidadão (OECD, 2003); sistemas de informação (Barzelay, 2000); gestão através de uma governança em rede no contexto público-privado (Stoker, 2006); pragmatismo do valor público (Alford & Hughes, 2008); e o desenvolvimento de

um quadro legislativo e regulamentar para aumentar a transparência e responsabilização do

lobbying47 _{(OECD, 2008).}

Obviamente, que este novo paradigma não se estabeleceu sem gerar resistências (O‟Flynn, 2007), sendo alvo de várias críticas, que Hood (1991), de uma forma prática, resumiu: a NGP é uma roupagem vazia; teve como consequência o aumento exponencial do controlo orçamental e da performance, sem que se verificasse uma melhoria dos serviços públicos; tem servido o interesse de particulares, gerando uma nova elite de gestores públicos e tem sido entendida como um modelo de cariz britânico, que dificilmente seria de exportar para outras estruturas e culturas administrativas.

Apesar destas críticas, vários autores têm defendido que a NGP veio contestar os pensamentos tradicionais e questionar o modo como esta se relaciona com o Governo e com a sociedade, reunindo um conjunto de práticas, políticas e teorias (O‟Flynn, 2007; Rego, 2008): a Teoria da Escolha Pública, na qual a NGP mostrou a convicção da opinião pública em que os governos se mostravam ineficientes para atingir os seus objectivos, sendo que o governo agia por determinados interesses particulares e não pelo interesse público (Walsh, 1995); a teoria do Agente Principal centrou-se na relação entre principais e agentes e nas questões que surgem quando os seus interesses divergem (Walsh, 1995), esta apoiou muitas práticas e reformas, incluindo a separação estrutural entre financiadores e prestadores para estabelecer relações

contratuais ou quasi-contratuais (O‟Flynn, 2007); a teoria da Economia de Custos de

Transacção, segundo Coase (1937) e Williamson (1985), os custos de transacção implícitos numa relação de troca determinam uma forma institucional mais vantajosa. Neste sentido, assumem-se como recursos necessários para o desenvolvimento, manutenção e protecção de uma estrutura institucional (Williamson, 1979). No contexto da NGP, estes permitiriam criar várias opções aos governos, mercados, hierarquias, reguladores de preços (O‟Flynn, 2007); e a Teoria da Concorrência (Kaboolian, 1998), que assumiu um papel fulcral para o desenvolvimento da NGP, na opinião de Townsend (1995), os governos procuram exercer a sua actividade em função de estimular a concorrência, em vez de apostar num mercado de concorrência. Esta última permitiria estimular os ganhos de eficiência e redução de gastos para os governos.

A influência da NGP nos vários países não foi uniforme, isto porque partiram de pontos diferentes, e a capacidade para implementar as reformas foi diferente (Pollit, 2000; Pollit & Bouckaert, 2002). As diferenças entre os vários países estão correlacionadas com a atenção

47_{O nome que se dá à actividade de pressão, muitas vezes individual, ostensiva ou encoberta, de se interferir nas decisões do}

política e as suas decisões em considerar ou não a implementação desta reforma e os seus impactos (Christensen & Lægreid, 2007). Os vários estudos efectuados concluíram que os governos adoptaram e implementaram alguns dos conceitos e instrumentos da NGP com vista à modernização organizacional dos seus ministérios e outras organizações governamentais (Jann & Reichard, 2002). Ao analisar o impacto das reformas modeladas pela NGP, Pollit (2000) concluiu que não parece haver uma correlação entre a implementação da NGP e o desempenho macroeconómico, isto porque países como EUA, Alemanha e Japão não adoptaram as medidas mais radicais nem o modelo empresarial puro e constituem economias bem sucedidas.

Segundo Fortin e Van Hassel (2000) e Jann e Reichard (2002), a contratualização, juntamente com a privatização e a regulação, constitui um elemento determinante na NGP, e defendem que o processo de contratualização não pode ser visto meramente como um instrumento ao dispor dos vários actores, mas como uma nova forma de relacionamento entre eles. Nas palavras de Chevallier (1999), a contratualização implica a substituição das relações baseadas na imposição e na autoridade por relações alicerçadas no diálogo e na procura de um consenso. Determina a passagem de uma sociedade de comando para uma sociedade de negociação, na qual as tradicionais relações hierárquicas são substituídas por relações contratuais (Hood, 1991, 1995). Nesta linha de pensamento, a contratualização abrange um conjunto de instrumentos de gestão que permitem circunscrever as responsabilidades e as expectativas das partes, tendo em vista alcançar os resultados negociados de comum acordo e que vai permitir a mudança de sistemas hierárquicos para modelos assentes na separação comprador-prestador, em que ambos continuam a pertencer ao sector público (Escoval, 2003; Escoval et al., 2008).

Na opinião de Jesuíno (1992), subjacente ao conceito de contratualização está a ideia de negociação, que representa um processo de tomada de decisão conjunta, numa situação de conflito de interesses, propiciando um contexto de interacção estratégica ou de interdependência, ou seja, a contratualização passa pela celebração de acordos negociados, potenciadores de um maior conforto para os cidadãos e para os políticos e de uma redução de custos. Para Escoval (2003), a contratualização representa mais do que uma mera negociação, é uma nova forma de pensar, que requer um novo modelo assente na partilha e autonomia em detrimento do modelo tradicional de comando e controlo. Em suma, a contratualização pertence “a uma nova cultura que privilegia os resultados, a transparência da informação e a descentralização, insere-se nos mecanismos inovadores de regulação (New Public Managment),

e vem substituir as relações de hierarquia ou tutela, que são baseadas na autoridade, por contratos baseados na autonomia e na responsabilidade” (OPSS, 2003b, p.1).

Das várias teorias emergentes da NGP, a Teoria do Agente-Principal teve um papel importante para a contratualização (Eisenhardt, 1988, 1989), e os princípios e ideais desta teoria relativamente ao risco, resultados incertos, incentivos e sistemas de informação, contribuíram para um novo pensar nas organizações. Esta teoria pode ser definida “como a delegação de funções pelo sector público a agentes institucionais privados ou públicos autónomos e que faz com que as regras de mercado sejam mais respeitadas do que o seriam numa burocracia clássica” (Escoval, 2003, p.15). Tanto no sector público como no sector privado podem emergir vários problemas: a inexistência de interesses comuns entre as partes, gerando comportamentos oportunistas; o principal demonstra uma capacidade reduzida em monitorizar a actividade do agente, ou então dificuldade em efectuá-la sem custos e, por último, os custos com a aquisição da informação e das capacidades do agente (Eisenhardt, 1988; Ferris & Graddy, 1986). Esta teoria teve um papel relevante nas situações em que se verificou conflitos de objectivos entre os actores, incerteza nos resultados e dificuldade na avaliação do comportamento de equipas de trabalho (Eisenhardt, 1989).

A teoria da Economia dos Custos de Transacção também exerceu influência no desenvolvimento da contratualização, permitindo avaliar os custos nas situações em que os contratos são complexos e/ou quando é envolvido um pequeno número de financiadores e prestadores na negociação, ou seja, a contratualização contribui para a minimização desses custos, empregando maior transparência em todo o processo (England, 2000).

Em suma, as várias teorias emergentes na NGP contribuiram para a ideologia e desenvolvimento da contratualização na admnistração pública, possibilitando uma abordagem mais flexível e mais eficiente na gestão das organizações do serviço público. Os seus defensores argumentam que o cidadão assume um papel primordial (Denhardt & Denhardt, 2000), que acrescentou maior pressão nas burocracias de modo a tornar as organizações públicas mais responsáveis, visando o cidadão como um cliente participativo, e foi um marco importante na administração pública (Vigoda, 2002).