Autorité de police sanitaire ou agence d’évaluation des risques ?

Un second débat constitutionnel, lié au premier, concerne les pouvoirs à accorder à une agence chargée de la sécurité des aliments. Les partisans de la sécurité sanitaire mettent au-dessus de tout le principe de séparation des responsabilités de santé publique et des responsabilités économiques. Contre le « mélange des genres » au ministère de l'Agriculture, ils voient dans la création d’une agence unique ayant des pouvoirs de police sanitaire, sur le modèle de l’Agence du médicament, la possibilité de couper la décision en matière de sécurité alimentaire de toutes considérations économiques.

A l’opposé les représentants du ministère de l'Agriculture refusent l’intégration de la sécurité des aliments dans le cadre de la sécurité sanitaire et la dépossession de leurs services de contrôle :

« Le mieux est toujours l'ennemi du bien, et je me méfie terriblement d'un organisme d'évaluation et de contrôle qui serait à la fois juge et partie ! Je crois qu'il faut que les contrôles soient assurés par les gens dont c'est la responsabilité. Il faut une autorité indépendante, placée sous la tutelle de plusieurs ministères et chargée de l'évaluation, de l'expertise scientifique, en même temps capable de diligenter tel ou tel contrôle.

Je me méfie de la confusion des genres. Ce serait une erreur monumentale de mélanger le médicament et l'aliment et, au pays de la gastronomie, du fromage au lait cru et des vins d'appellation d'origine, de considérer que le Château-Laffitte ou le Beaujolais-villages sont à mettre sur le même plan que l'aspirine ou le sang contaminé !

Autant je suis pour une organisation pluridisciplinaire, pluriscientifique et indépendante, chargée de l'évaluation, de l'expertise, servant même de tête de réseau pour la surveillance, autant je crois qu'il faut que les contrôles restent diligentés par les services compétents, non seulement ceux de mon ministère, mais aussi de la santé, des douanes et de la DGCCRF !

Nous nous dirigeons pour le moment vers une organisation de ce type, avec un réseau de surveillance de la santé, un organisme chargé du médicament et un autre de l'alimentation, avec des contrôles indépendants, car la meilleure façon de garantir l'indépendance est de ne pas avoir de confusion des genres ! Dans le cas contraire, selon moi, dans deux ans, on s'apercevra qu'on a cru bien faire et qu'on a, en fait, régressé ! » (Philippe Vasseur, ministre de l'Agriculture, audition devant la Commission des affaires économiques et du plan dans le cadre de l’examen du projet de loi sur la qualité et la salubrité des denrées alimentaires, rapport n°288 de M. Deneux)

Cet extrait montre comment l’Agriculture réinvestit le projet de création d’une agence, qui est désormais acceptée. Mais pour défendre ses positions, le ministre de l'Agriculture se fonde sur une autre séparation que la distinction entre santé publique et considérations économiques. Il s’appuie sur la séparation entre évaluation et gestion des risques, au même moment inscrite dans les procédures du Codex et proposée par la Commission européenne dans sa

Communication d’avril 1997, pour préconiser la création d’une agence limitée à des fonctions d’expertise et de surveillance. Dès lors, le ministère de l'Agriculture peut avancer une proposition de réforme du système de régulation des risques qui permette d’instituer une agence indépendante chargée de l’évaluation scientifique tandis que les pouvoirs d’inspection, de contrôle et de police sanitaire restent les prérogatives des ministères et des administrations. Il est soutenu en cela par le ministère de l'Economie et des Finances et la DGCCRF qui soulignent la nécessité de renforcer la fonction d’expertise scientifique et de suivre le modèle de séparation évaluation-gestion développé au sein du Codex¹.

Pour ces ministères et ces administrations, la création d’une agence à la seule mission d’évaluation scientifique des risques est justifiée par les transformations concomitantes au niveau des instances internationales et communautaires, même si, dans les textes du Codex,

elle est pensée comme une séparation fonctionnelle et non comme une séparation

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institutionnelle¹. Les gestionnaires du risque profitent donc de la relative plasticité qu’offre le standard de l’analyse de risque pour organiser concrètement la distinction entre évaluation et gestion des risques (Demortain, 2009) et se réapproprient ce standard diffusé au niveau international selon les enjeux nationaux et en fonction de leurs intérêts dans les luttes politico-administratives. Dans son interprétation française, la séparation entre évaluateurs et gestionnaires est considérée comme devant être une séparation institutionnelle. Elle est présentée comme un moyen de garantir l’indépendance de l’expertise par rapport à des considérations économiques ou politiques et de préserver la légitimité démocratique de la décision sanitaire, dont disposent le ministre et son administration. Enfin, on insiste sur le fait qu’une telle séparation permet aux décideurs de tenir compte d’autres critères légitimes que les critères scientifiques : la gestion du risque doit intégrer la détermination du niveau de risque acceptable et la prise en considération des enjeux économiques, sociaux, éthiques, culturels, psychologiques… Ce qui permet, en situation d’incertitude scientifique ou de refus de la part de la population d’un produit pourtant apparemment sans risque, d’aller au-delà des avis scientifiques au nom du principe de précaution, ou, au nom de considérations culturelles, économiques ou sociales, de prendre des mesures en deçà des avis scientifiques².

Ce débat constitutionnel oppose ainsi ceux qui, favorables à l’intégration de l’aliment dans le cadre cognitif et normatif de la sécurité sanitaire, veulent intégrer évaluation et gestion du risque dans un établissement séparé des ministères et de leurs administrations qui sont également en charge de missions de développement économique et ceux qui, au nom de principes de structuration de la régulation des risques qui se diffusent alors au niveau global et communautaire, proposent la création d’une agence d’évaluation des risques sous la tutelle des ministères en charge de leur gestion. D’un côté le ministère de la Santé et les sénateurs de la Commission des affaires sociales, de l’autre les ministères de l'Agriculture et des Finances, la DGAl et la DGCCRF qui, historiquement en conflit, ont trouvé moyen de s’entendre³. Les principes de l’analyse de risque ont pu se diffuser du niveau communautaire au niveau national là encore à la fois par des pressions normatives (le ministère des Finances et la DGCCRF insistant en particulier sur le nouveau cadre légal de l’OMC et du Codex), et par des mécanismes cognitifs qui correspondent à la diffusion sous une forme non contraignante de représentations, de principes d’action, d’instruments, etc...⁴ : d’une part, la diffusion de textes de soft law comme la Communication et du Livre vert de la Commission donnent aux Etats membres une direction pour réformer leur propre système de sécurité des aliments ; d’autre part, la participation des administrations de l’Agriculture et de la Consommation aux discussions au sein du Codex et aux réformes de la Commission européenne, ainsi que la circulation d’experts et de fonctionnaires entre différents niveaux d’action publique, entraînent une socialisation des gestionnaires du risque français à ces nouveaux principes, qui

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Il en est de même dans la Communication de la Commission européenne où évaluation et gestion seront

assurées par des services différents de la Commission, qui ne projette pas encore d’externaliser les fonctions d’expertise dans une agence indépendante.

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Ces débats se renouvelleront lors de la création de l’Agence européenne de sécurité des aliments en 2002. Demortain (2006) montre bien comment la Commission européenne, soutenue par les Etats-membres, a transformé le standard procédural de l’analyse de risque en une définition substantive des prérogatives de l’évaluateur et du gestionnaire de risque, de manière à limiter les prérogatives de l’agence.

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Alors que leurs intérêts s’opposent frontalement sur le projet de loi déposé par le ministère de l'Agriculture qui cherche à étendre les prérogatives des services vétérinaires sur celles des Fraudes.

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Nous nous inspirons de l’analyse des mécanismes d’européanisation proposée par Hassenteufel (2008, p. 258-266) qui distingue européanisation normative, induite et cognitive, et pour cette dernière, européanisation cognitive verticale (à l’initiative d’acteurs européens) ou horizontale (par interaction et socialisation réciproque entre des acteurs à différents niveaux d’action publique).

leur offrent des ressources dans leurs luttes administratives¹. Les hauts fonctionnaires des ministères de l’Agriculture et des Finances profitent ainsi des ressources institutionnelles que leur offre leur propriété historique du domaine des risques alimentaires (ce sont eux qui représentent la France, et non l’administration de la Santé, dans les instances spécialisées au niveau international et communautaire)². Ils peuvent également profiter des ressources que leur apporte leur tutelle sur le monde agricole et agroalimentaire : les représentants des organisations syndicales et professionnelles, des industries agroalimentaires et des distributeurs soutiennent les propositions de l’Agriculture et de la Consommation.

Ces deux premiers débats constitutionnels sont tranchés par l’arbitrage du premier ministre le 17 février 1997. Donnant raison aux ministères de l’Agriculture et des Finances, Alain Juppé décide de la création, à coté d’un Institut de veille sanitaire et d’une Agence des produits de santé sur le modèle de l’Agence du médicament, d’une agence spécifique à l’alimentation et consacrée à des missions d’expertise. Ce choix est indissociable de la posture prise par le gouvernement sur le dossier des OGM qui suscite au même moment controverses scientifiques et débats politiques qui interfèrent dans les discussions interministérielles et parlementaires (Roy, 2001). La distinction entre le décideur et l’expert est en effet mise à l’épreuve le 12 février 1997 lorsque le premier ministre Alain Juppé décide, sous la pression de l’opinion publique qui associe crise de la vache folle et OGM, de refuser l’autorisation de la culture d’un maïs transgénique, s’écartant de l’avis de la Commission du génie biomoléculaire qui constatait pourtant l’absence de risque de ce produit pour l’environnement. La décision, qui met la France en situation d’infraction au regard du droit communautaire, est prise au nom du principe de précaution et provoque l’incompréhension des experts (le président de la commission Axel Kahn démissionne). Ce précédent montre bien la philosophie de l’action qu’adoptent les pouvoirs publics, qui est de prendre le maximum de précaution et de tenir compte, si nécessaire, d’autres facteurs que les considérations scientifiques. Il peut être utilisé comme précédent par les ministères de l’Agriculture et des Finances pour justifier la séparation entre évaluation et gestion des risques.

Pourtant, les divergences restent fortes. Le lendemain de l’arbitrage du Premier ministre, Philippe Vasseur présente son projet de loi en première lecture à l’Assemblée nationale en défendant le principe de la séparation entre évaluation et gestion, et en annonçant la création par voie réglementaire d’un organisme de « veille sanitaire », un « Institut national de la qualité des denrées alimentaires »³, alors qu’au même moment, au Sénat, Hervé Gaymard répond à une question orale de Claude Huriet et évoque la création d’une agence sur le modèle des autres institutions de sécurité sanitaire (Clergeau, 2000)⁴. Il existe donc une forte incertitude sur les pouvoirs à donner à l’agence.

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A titre d’exemple, lors de la 22^ème session de la commission mixte FAO/OMS du Codex Alimentarius, qui se

déroule à Genève en juin 1997, et qui intègre l’analyse de risques dans les procédures du Codex, la délégation française est dirigée par Jean-Pierre Doussin, chargé de mission à la DGCCRF accompagnée de Jean-Luc Angot, du Comité interministériel de l’Agriculture et de l’alimentation du SGCI ; Christian Berger, sous-directeur de la Direction de la Production et des Echanges au ministère de l'Agriculture, Hubert Ferry-Wilczek, sous-directeur de la DGAl au ministère de l'Agriculture ; Jacques Boisseau, directeur du CNEVA. Ces huats fonctionnaires sont accompagnés par les représentants de l’industrie agro-alimentaire.

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La France préside le Comité des principes généraux du Codex.

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Le projet de loi suscite l’opposition du parti socialiste, représenté par Ségolène Royal, qui annonce le dépôt d’un amendement visant à créer une agence de sécurité des aliments, de Jean-François Mattei qui demande une demande une agence unique chargée d’évaluation et de gestion,(Le Monde, 19 février 1997).

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Pour des raisons de calendrier parlementaire, la Commission des affaires sociales du Sénat est chargée par le ministère de la Santé de déposer une proposition de loi, ce qui est fait le 28 avril 1997. Les sénateurs proposent, outre la création d’un Institut de veille sanitaire et d’une Agence de sécurité sanitaire des produits de santé (élargissant les missions du RNSP et de l’Agence du médicament), la création d’une Agence française de sécurité sanitaire des aliments. L’Afssa apparaît sous la forme d’un établissement public administratif sous la tutelle des ministères chargés de la Santé, de l’Agriculture et de la Consommation, ayant pour mission d’évaluer les risques sanitaires et nutritionnels des aliments et de l’eau. Elle est dotée d’un pouvoir d’auto-saisine, de recommandation et de publication de ses avis. Elle assure le fonctionnement des instances d’expertise dans son domaine, en ayant accès aux données recueillies par les services de l’Etat. Dépourvue de pouvoirs d’inspection et de contrôle, l’agence est cependant consultée sur les programmes de surveillance et de contrôle des services de l’Etat, « veille à la bonne organisation, à la qualité et à l’indépendance des études et des contrôles sanitaires » et peut demander aux préfets de faire procéder à des contrôles par ces services. L’agence peut également demander l’intervention des corps d’inspection de l’Etat. Même si elle est en retrait par rapport au contenu du rapport Huriet, la proposition de loi constitue donc une forme de compromis : au nom du principe de la séparation institutionnelle de l’évaluation et de la gestion des risques, l’agence est dépourvue du pouvoir de police sanitaire, mais elle peut émettre des recommandations sur les inspections et les contrôles et demander l’intervention des services de l’Etat.

Cet arbitrage est pourtant remis en cause par la dissolution de l’Assemblée nationale et l’alternance politique qui en découle en juin 1997. Le contexte politique change : le projet de loi sur la qualité sanitaire des denrées est enterré,

La nouvelle majorité est favorable à la création d’une agence unique. Lionel Jospin dans sa déclaration de politique générale du 19 juin 1997 annonce la création de « l’Agence de sécurité sanitaire dont notre pays a besoin ». L’arrivée de la gauche au pouvoir permet aux partisans de la sécurité sanitaire, présents dans l’équipe de B. Kouchner en 1992-1993, de retrouver la voie des ministères : par exemple, Martin Hirsch devient directeur de cabinet de B. Kouchner, Didier Tabuteau passe de l’Agence du médicament au cabinet de la ministre des affaires sociales Martine Aubry, Aquilino Morelle devient membre du cabinet du Premier Ministre… L’alternance ouvre donc une « fenêtre d’opportunité » (Kingdon, 1984) pour remettre à l’agenda leur projet de grande agence sanitaire.

Le nouveau secrétaire d’Etat à la Santé Bernard Kouchner propose la création d’une agence unique chargé de la sécurité des produits. A nouveau, les discussions interministérielles opposent les partisans de la sécurité sanitaire et les représentants des ministères de l'Agriculture et des Finances qui défendent leur conception intégrée de l’aliment, les intérêts de leurs administrations et le principe de la séparation entre évaluation et gestion des risques que la Commission européenne applique dans sa réforme de l’été 1997. Avant et après l’alternance, les positions défendues par les administrations et les ministres sont donc stables¹. Finalement, après de fortes tensions interministérielles, un nouvel arbitrage a lieu fin août 1997, favorable à la position de l’Agriculture et de la Consommation et au respect du principe de séparation entre évaluation et gestion des risques.

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L’Agriculture et la Consommation s’entendent pour proposer la création d’une agence unique (suivant l’annonce de Lionel Jospin) mais consacrée à l’évaluation des risques et à la veille sanitaire, ce qui implique un démantèlement de l’Agence du médicament ! (Clergeau, 2000, p. 38).

Clergeau explique cet arbitrage par plusieurs éléments : un rapport de force en conseil des ministres défavorable à Bernard Kouchner ; l’opposition de certains experts (comme Gérard Pascal ou Pierre Louisot), des organismes professionnels et même des associations de consommateurs à une agence unique ; l’adhésion du Premier ministre au principe de séparation entre évaluation et gestion qui permettait au politique de revendiquer la responsabilité de la décision et à l’administration de garder ses pouvoirs de police sanitaire. Au moment où débute la discussion parlementaire de la proposition de loi, en septembre 1997, le nouveau gouvernement est donc acquis à l’idée d’un agence dédiée, sous la tutelle des trois ministères en charge de la Santé, de l’Agriculture et de la Consommation et ayant une mission d’évaluation des risques alimentaires.