Como já expresso nesse texto, a anistia deixou de ser uma peça apenas de âmbito penal e passou a representar, principalmente, um instrumento de reparação das vítimas de atos arbitrários de um regime de exceção. Todas os textos de anistia, os legais e os constitucionais, trouxeram sempre dispositivos de reparação a fim de retirar o dano ou, quando não for possível, deixar a vítima, o mais próximo possível, da situação em que se encontrava antes daquele. Contudo, onde essas reparações devem ser realizadas, qual o órgão responsável por efetivar a exigência das leis de anistia? E em que essas reparações dialogam com a Justiça de Transição? Esse segmento busca responder a essas perguntas.
As leis de anistia disponibilizam mais artigos para tratar das reparações às vítimas do que para tratar da extinção de punibilidade de determinados fatos. Contudo, desde a Lei 6.683 de 1979, a anistia foi efetivada de modo descentralizado pelos mais diversos órgãos federais. Assim, os processos de anistia eram processados na estrutura da própria Administração Pública, havendo requerimentos de anistia, por exemplo, de professores nas mais diversas universidades, de médicos no Ministério da Saúde, de militares nas Forças respectivas etc. Alguns problemas surgiram dessa descentralização, pois, não raras vezes, pelo mesmo órgão e diante de situações semelhantes, surgiram declarações de anistia contraditórias, uma declarando e outra negando a condição de anistiado. Outro óbice foi que, por vezes, alguns órgãos negaram, criaram empecilhos ou simplesmente atrasaram
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ABRÃO, Paulo. Paulo Abrão (Presidente da Comissão de Anistia do Ministério da Justiça). Entrevista concedida à David Barbosa de Oliveira, em Brasília, em 06 de julho de 2014. 1 arquivo. mp3 (56:02 min.).
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BRASIL. Ministério da Justiça - Comissão de Anistia. Processo nº 013.01.71959. Requerente: Maria Cristina Vannucchi Leme. Anistiando Político PostMorten: Alexandre Vannucchi Leme. Relator: Conselheiro José Carlos Moreira da Silva Filho, p. 417.
injustificadamente a concessão da declaração de anistiado político, indicando a existência de perseguições a certas categorias, restando um “ranço” autoritário nas instituições já em regime democrático.
Assim, era necessário um órgão que concentrasse o processo de anistia e possuísse certa independência ante interesses específicos de determinadas categorias, sendo mais impessoal e imparcial nas declarações de anistia. Necessitava-se, então, de uma lei que regulamentasse o artigo 8º do Ato de Disposições Constitucionais Transitórias, criando um procedimento e uma comissão que concentrasse esses processos. O órgão proposto para sediar essa comissão foi o Ministério da Justiça, órgão afeto à Pasta, possibilitando a superação das dificuldades até então encontradas. A fim de dar legitimidade as decisões da nova Comissão se propôs dar assento obrigatório a um representante do Ministério da Defesa e a um representante dos anistiados políticos, além de ser incorporada por militantes de direitos humanos, professores universitários, religiosos etc.
Foi elaborada, então, a Medida Provisória n.º 2.151, de 2001, depois convertida na Lei 10.559, de 2002, criando a Comissão de Anistia. Segundo Abrão e Torelly, quando da edição da Lei nº 10.559, já se configurava um amplo contexto crítico pela demora do Estado em realizar as reparações de modo mais abrangente. Até a criação da Comissão de Anistia havia um défice de danos ainda não reparados como, dentre outros, (a) a necessidade de reparação aos cidadãos atingidos por atos de exceção; (b) os défices do processo de reintegração de servidores públicos afastados de seus cargos prevista nas legislações anteriores (1979, 1985); (c) a necessidade de atenção aos trabalhadores do setor privado, dirigentes e representantes sindicais que, por motivos exclusivamente políticos, tenham sido punidos, demitidos ou compelidos ao afastamento das atividades remuneradas que exerciam, bem como aos que foram impedidos de exercer atividades profissionais em virtude de pressões ostensivas ou expedientes oficiais sigilosos; (d) a necessidade de atenção a um grupo significativo de servidores públicos civis e aos empregados em todos os níveis de governo ou em suas fundações, empresas públicas ou empresas mistas sob controle estatal, que tenham sido punidos ou demitidos por atividades profissionais interrompidas em virtude de decisão de seus trabalhadores, com ou sem motivação política; (e) a existência de um amplo conjunto de lesões praticadas pelo Estado para as quais a reparação econômica não era a melhor opção412.
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ABRÃO, Paulo, TORELLY, Marcelo D. O programa de reparações como eixo estruturante da justiça de transição no Brasil. BRASIL. ESTADOS UNIDOS DA AMÈRICA. Justiça de transição: manual para a América Latina. Brasília: Comissão de Anistia, Ministério da Justiça; Nova York: Centro Internacional para a Justiça de Transição, 2011, p. 480.
Antes da Comissão de Anistia, contudo, houve outra comissão que também tratou de reparações às vítimas do regime de exceção. A Comissão Especial para Mortos e Desaparecidos Políticos, teve como precípua função reconhecer a responsabilidade do Estado e indenizar os eventos cujo resultado fosse morte e/ou desaparecimento forçado, além de localizar os restos mortais dos desaparecidos. Apesar de ter escopo bastante restrito, essa lei foi considerada o marco jurídico inicial para o reconhecimento da responsabilidade do Estado Brasileiro pelo assassinato dos opositores políticos ao regime militar, no período entre 02 de setembro de 1961 a 15 de agosto de 1979. Reconhecer a responsabilidade estatal significa alterar o vértice da tradicional anistia que punia e culpava os anistiados, passando esses a ser considerados vítimas e o Estado, ante a assunção de seus erros, o culpado. A anistia começa a deixar de ser clemência e esquecimento do Estado para passar a ser um instrumento de efetivação de justiça, reparação e memória.
A Lei nº 9.140, que alberga a Comissão Especial para Mortos e Desaparecidos Políticos, é, notadamente, um instituto que instrumentaliza o direito à verdade das vítimas, no entanto, além de solucionar casos de mortos e desaparecidos, também realiza a indenização às famílias. Os trabalhos da Comissão foram ainda ampliados pela Lei 10.875/04, para alcançar os casos de suicídio resultantes de sequelas psicológicas decorrentes de tortura, sendo um dos seus resultados o livro-relatório Direito à Memória e à Verdade413. A Comissão Especial de Mortos e Desaparecidos Políticos busca conciliar o passado, reparando as vítimas e, apesar de não descender diretamente de uma das normas de anistia, facilmente poderia ser parte desses textos.
A segunda comissão criada, que definitivamente alterou a tradicional anistia, retirando a ideia de “esquecimento” e passou a efetivamente tratar de memória e reparação, foi a Comissão de Anistia. Sua função é reconhecer os atos de exceção ocorridos de 1946 a 1988, na plena abrangência do termo (quais sejam, torturas, prisões, clandestinidades, exílios, banimentos, demissões arbitrárias, expurgos escolares, cassações de mandatos políticos, monitoramentos ilegais, aposentadorias compulsórias, cassações de remunerações, punições administrativas, indiciamentos em processos administrativos ou judiciais), e declarar a
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Este livro registra para a história o resgate dessa memória. “Só conhecendo profundamente os porões e as atrocidades daquele lamentável período de nossa vida republicana, o País saberá construir instrumentos eficazes para garantir que semelhantes violações dos Direitos Humanos não se repitam nunca mais”; BRASIL. Secretaria Especial dos Direitos Humanos. Comissão Especial sobre Mortos e Desaparecidos Políticos. Direito à verdade
e à memória: Comissão Especial sobre Mortos e Desaparecidos Políticos / Comissão Especial sobre Mortos e
condição de anistiado político aos atingidos por estes atos e, assim, repará-los moral e materialmente414.
O objetivo da Comissão de Anistia é examinar e declarar administrativamente os pedidos de indenização formulados por aqueles que foram impedidos de exercer atividade econômica, por motivação exclusivamente política, de setembro de 1946 até outubro de 1988, porém o programa de reparação brasileiro não se limita à dimensão econômica. As leis preveem também, segundo Abrão e Torelly, direitos como a declaração de anistiado político, a contagem de tempo para fins de aposentadoria, a garantia de retorno a curso em escola pública, o registro de diplomas universitários obtidos no Exterior, a localização dos restos mortais dos desaparecidos políticos, havendo, excepcionalmente, até alteração de registro civil e requisição de concessão de nacionalidade, dentre outros.
A Lei nº 10.559, de 2002, prevê duas fases procedimentais para o cumprimento do mandato constitucional de reparação: a primeira, a declaração da condição de anistiado político pela verificação dos fatos previstos nas situações persecutórias discriminadas no diploma legal e o consequente pedido de desculpas do Estado brasileiro pelos erros cometidos contra seus concidadãos; e a segunda fase é a concessão da reparação econômica. As fases são autônomas, o que implica dizer que pode haver declaração de anistiado sem reparação econômica415. A compensação econômica é uma estratégia de reparação que busca desfazer o dano da prática persecutória mais recorrente pelo regime de exceção iniciado em 1964, a saber: a imposição de perdas de vínculos laborais.
A Lei 10559, de 2002, regulamentando o artigo 8º, dos Atos de Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), da Constituição Federal de 1988, foge da tradicional relação com o esquecimento e o perdão (graça) do Estado, pois, dentro de uma nova lógica, o esquecimento cede lugar à memória e ao perdão, invertendo a tradicional acepção de anistia e, em vez de conceder perdão, pede desculpas às vítimas em razão dos erros cometidos pelo próprio Estado. Mas, que nova lógica é essa que altera a tradicional concepção de anistia? Em verdade, a anistia penal, já há muito tempo, deixou de ser, como vimos, o único instrumento utilizado para apaziguação social, havendo hoje vários outros que se destinam a esse mesmo
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ABRÃO, Paulo, TORELLY, Marcelo D. O programa de reparações como eixo estruturante da justiça de transição no Brasil. BRASIL. ESTADOS UNIDOS DA AMÈRICA. Justiça de transição: manual para a América Latina. Brasília: Comissão de Anistia, Ministério da Justiça; Nova York: Centro Internacional para a Justiça de Transição, 2011, p. 481.
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ABRÃO, Paulo, TORELLY, Marcelo D. As dimensões da Justiça de Transição no Brasil, a eficácia da Lei de Anistia e as alternativas para a verdade e a justiça. BRASIL. INGLATERRA. A anistia na era da
responsabilização: o Brasil em perspectiva internacional e comparada. Brasília: Ministério da Justiça, Comissão
objetivo. O conjunto desses instrumentos utilizados para sanar crises intestinas, como guerras civis, ou transição entre o regime autoritário e o democrático, engloba a chamada Justiça de Transição.
Inúmeras anistias, notadamente aquelas que inauguraram as redemocratizações na América Latina, inclusive no Brasil, foram seladas ante a permanente ameaça tácita ou expressa de um regresso autoritário, em contextos impositivos, com clara assimetria de poder entre os distintos pactuantes sociais. Segundo Quinalha, “o conceito de justiça de transição emerge, então, e é, precisamente, direcionado a esse tipo de contexto histórico, legado como herança autoritária, mas que funcionou de ponto de partida dos regimes democráticos”416. Destarte, consoante Kai Ambos, Justiça de Transição hoje é o processo que “comprende el
entero ámbito de los procesos y mecanismos asociados con los intentos de una sociedad para afrontar un legado de abusos a gran escala del pasado, para asegurar responsabilidad, rendir justicia y lograr reconciliación”417. A justiça de transição destaca-se da justiça comum porque “se ocupa de abusos a gran escala y especialmente graves cometidos o tolerados por
un régimen pasado, normalmente autoritario, en el marco de un conflicto militar o, al menos, sociopoliticamente violento”418.
A justiça, nestas transições, deve ser entendida de modo muito amplo, não se atendo apenas à justiça penal retributiva, mas também à restaurativa da comunidade, buscando o equilíbrio possível entre a paz e o justo. As medidas aplicadas, na Justiça de Transição, podem, por conseguinte, ser de natureza judicial (investigação, processamento, julgamento, reparação civil etc), como também de natureza não judicial (instituto do perdão, reforma de instituições etc) e a qualidade desta justiça está diretamente ligada à influência da antiga elite do poder, à independência das instituições e à participação popular envolvida durante a transição. A “justicia en justicia de transición es sobre todo y predominantemente
justicia para las víctimas”419.
A despeito de autores que discutem apenas os aspectos do processamento judicial
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QUINALHA, Renan Honório. Justiça de transição: contornos do conceito. 2012, 173 fl., Dissertação (Mestrado em Direito) – Faculdade de Direito, Universidade de São Paulo, São Paulo: 2012, p. 156.
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AMBOS, Kai. in Justicia de transición: informes de América Latina, Alemania, Italia y España. AMBOS, Kai; MALARINO, Ezequiel e ELSNER, Gisela (Orgs). Justicia de transición: informes de América Latina, Alemania, Italia y Españna. Montevideo: Konrad-Adenauer-Stiftung, 2009, p. 26.
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ibidem., p. 28.
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dos violadores de Direitos humanos e a verdade420, o processo de justiça de transição após experiências autoritárias compõe-se, segundo Abrão e Torelly, de pelo menos quatro dimensões fundamentais: o fornecimento da verdade e a construção da memória, a regularização da justiça e o restabelecimento da igualdade perante à lei, a reforma das instituições perpetradoras de violações contra os direitos humanos e a reparação 421. Assim, as estratégias da justiça transicional devem ser consideradas, conforme aponta Zyl, como parte importante da construção da paz, na medida em que abordam as necessidades e as reclamações das vítimas, promovem a reconciliação, reformam as instituições estatais e restabelecem o Estado de Direito422.
As Comissões de Anistia e Especial de Mortos e Desaparecidos Políticos encarnam, direta ou indiretamente, vários eixos da justiça de transição. Como explicado há pouco, a anistia brasileira, além da matéria de anistia penal (extinção da punibilidade), trouxe em todos os textos anistiadores a preocupação com a reparação das vítimas. Assim, no Brasil, essa reparação que a justiça de transição exige para ser realizada encontra nas leis de anistia seu fundamento primeiro. Assim, realizam, estas comissões, obviamente, a reparação das vítimas, que pode assumir várias formas, como, por exemplo: ajuda material (pagamentos compensatórios, pensões, bolsas de estudos etc.), reparação moral (pedido oficial de desculpas), assistência psicológica423 (aconselhamento para lidar com o trauma, instauração de clínicas de testemunho) e medidas simbólicas (monumentos, memoriais e dias de
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No livro “Justiça de Transição no Brasil”, os autores se restringem a discutir e, em alguns momentos, de maneira extremamente positivista e tradicional, a dificuldade de construir critérios externos para superação da legalidade da Lei de Anistia, especificamente, a extinção a punibilidade aos agentes do Estado, olvidando-se, por exemplo, dos aspectos de reparação que constam também na Lei de 1979. Conferir em: DIMOULIS, Dimitri. Júnior, Lauro Joppert Swensson. Martins, Antonio. (orgs). Justiça de Transição no Brasil: Direito, Responsabilização e Verdade. São Paulo: Editora Saraiva. 2010.
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ABRÃO, Paulo, TORELLY, Marcelo D. As dimensões da Justiça de Transição no Brasil, a eficácia da Lei de Anistia e as alternativas para a verdade e a justiça. BRASIL. INGLATERRA. A anistia na era da
responsabilização: o Brasil em perspectiva internacional e comparada. Brasília: Ministério da Justiça, Comissão
de Anistia; Oxford: Oxford University, Latin American Centre, 2011, p. 215.
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ZYL, Paul van. Promovendo justiça transicional em sociedades pós-conflito. BRASIL. ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA. Justiça de transição: manual para a América Latina. Brasília: Comissão de Anistia, Ministério da Justiça; Nova York: Centro Internacional para a Justiça de Transição, 2011, p. 48.
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A Corte Interamericana de Direitos Humanos considerou no caso Gomes Lund Contra o Brasil, que “é necessária uma medida de reparação que ofereça um atendimento adequado aos sofrimentos físicos e psicológicos sofridos pelas vítimas. Portanto, o Tribunal considera conveniente dispor que o Estado preste atendimento médico e psicológico ou psiquiátrico, de forma gratuita e imediata, adequada e efetiva, por meio das instituições públicas especializadas de saúde, às vítimas que assim o solicitem. Para isso, deverão ser levados em conta os sofrimentos específicos dos beneficiários, mediante a realização prévia de uma avaliação física e psicológica ou psiquiátrica. Os respectivos tratamentos também deverão ser prestados no Brasil pelo tempo que seja necessário e incluir o fornecimento gratuito dos medicamentos que eventualmente requeiram.” ORGANIZAÇÃO DOS ESTADOS AMERICANOS. Corte Interamericana de Direitos Humanos. Caso Gomes
Lund e outros (guerrilha do Araguaia) Vs. Brasil. Sentença de 24 de novembro de 2010. Serie C No. 219.
Parágrafo 267. Disponível em: <http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_219_por.pdf>. Acesso em: 24 jul. 2014.
comemoração nacionais). A Comissão de Anistia inovou na política de reparação, agregando uma gama de mecanismos de reparação simbólica, como o projeto Marcas da Memória, em que há diversas ações de protagonismo em conjunto com a sociedade civil, buscando trazer à tona memórias do período, como o Memorial da Anistia para que reparação e memória sigam integradas, além de realizar escutas públicas, homenagens públicas, memoriais, monumentos e placas. As Caravanas da Anistia, com julgamentos públicos da história e pedidos oficiais de desculpas às vítimas dá publicidade aos trabalhos da Comissão, fomentando maior reflexão e educação da população ante as ações da Comissão.
O direito à Verdade que se refere à necessária apuração dos fatos ocorridos em períodos repressivos e autoritários, especialmente em ditaduras e totalitarismos, demarcando a necessidade de um amplo acesso aos documentos públicos, recebe colaboração direta das ações desenvolvidas pela Comissão de Anistia que digitalizou todo o seu arquivo a ser disponibilizado para o Memorial da Anistia. A Comissão Especial de Mortos e Desaparecidos Políticos também contribui para a revelação de importantes fatos obscuros da recente história nacional. O apelo à memória efetivado pelas comissões indica a necessidade de que o Estado empreenda políticas de memória, segundo Weichert, para realização do princípio da não repetição424. É obvio que a criação da Comissão Nacional da Verdade425 buscou especificamente efetivar esse eixo da justiça de transição, dando amplo conhecimento de que ocorreram graves violações dos direitos humanos e reconhecimento, por parte dos governantes, cidadãos e perpetradores, da injustiça de tais abusos. A ausência de espaços para a formulação pública das memórias subterrâneas tensiona ainda mais a anistia no Brasil, posto que as divergentes leituras sobre o passado são salutares para a democracia, ao passo que a tentativa de evitar o debate público por meio da imposição do esquecimento atinge, justamente, o objetivo oposto, gerando ressentimentos e grupos que se sentem excluídos da narrativa sobre o passado.
Contribuem ainda as comissões para a reforma das instituições, pois, ao demonstrarem que as violações dos direitos humanos no passado não constituíram um fenômeno isolado ou atípico, podem melhorar as opções daqueles que, dentro ou fora de um novo governo, tencionam implementar reformas reais para assegurar o fomento e a proteção dos direitos humanos, possibilitando, segundo Zyl, a transformação das instituições
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WEICHERT, Marlon Alberto. Crimes contra a humanidade perpetrados no Brasil. Lei de Anistia e prescrição penal. In Revista Brasileira de Ciências Criminais. nº 74, Editora revista dos Tribunais, São Paulo: 2008, p. 184.
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A Comissão Nacional da Verdade foi criada pela Lei 12.528/11 e instituída em 16 de maio de 2012. Essa comissão tem por finalidade apurar graves violações de Direitos Humanos ocorridas de 18 de setembro de 1946 a 5 de outubro de 1988, sendo prorrogada até dezembro de 2014.
estatais426. Essa, possivelmente, é a resposta à crítica feita por Quinalha, ao acentuar que o conceito de Justiça de Transição é inadequado ao atual contexto latino-americano, por sinalizar um tipo de justiça provisória e momentânea, a justiça possível, que continuaria a permitir ameaças à democracia com o retorno do regime autoritário427, pois, com a reforma das instituições, é fortalecida a democracia, melhorada a Justiça e a proteção dos direitos fundamentais. Desta maneira, com a disponibilização dos processos e documentos à população e ao governo, é possível se perceber que instituições foram as responsáveis pelas violações dos direitos humanos, podendo servir de instrumento para mudá-las radicalmente ou, em alguns casos, dissolvê-las. Muitas vezes, as comissões da verdade estão especificamente habilitadas para fazer diretamente essas sugestões, em seus relatórios finais, a respeito das medidas legais, administrativas e institucionais que devem ser tomadas para evitar o ressurgimento dos crimes sistemáticos do passado. Além de justiça, busca-se, na Justiça de Transição, o direito à verdade, à reparação e a reforma das instituições. O Brasil, segundo Abrão e Torelly, possui estágios diferenciados na implementação de cada uma dessas dimensões, e muitas medidas são tardias em relação a outros países da América Latina.
A gênese da justiça de transição brasileira é sediada nas leis de anistia, sendo o texto de 1979, advindo do regime de exceção, a primeira. Assim, o processo de reparação brasileiro iniciou-se ainda durante a ditadura militar (1964-1985), pois essa lei tratava tanto da