ASSEMBLY CONTROL
SECTION 7. ASSEMBLY CONTROL STATEMENTS
A alteração do conjunto de leis pode ocorrer pelos mais variados motivos. Em consequência da reformulação legal, escorre pela estrutura burocrática a formulação de novo modus operandi, que concorre para modificar a estrutura administrativa e organizacional do Estado e do Governo. O artigo terceiro da Constituição, a seguir reproduzido, em que constam os objetivos fundamentais da República, no inciso de número um, a solidariedade, e no inciso de número três, a obrigação do Estado de reduzir as desigualdades:
Art. 3º - Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais. (BRASIL, 1988)
O Programa Bolsa-Família responde muito bem a esses anseios do legislador. Pois procura amenizar a pobreza, não é descontinuado mesmo a despeito dos que vociferam contra. É preceito constitucional prestar solidariedade e lutar contra a marginalização, a fim de construir uma sociedade livre e justa. O artigo 203, que trata da assistência social, é outro dispositivo constitucional que protege a infância, como se pode observar em sua transcrição abaixo:
Art. 203º. A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos:
I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice; II - o amparo às crianças e adolescentes carentes. (BRASIL, 1988)
Os artigos apresentados acima não sofreram revisões em seus Caputs ou Incisos. O legislador reconhece sua clareza, poderiam ser consideradas cláusulas pétreas. Outros artigos sofreram muitas intervenções ao longo dos anos. Selecionaram-se apenas alguns preferentemente ligados aos assuntos de que trata esta tese. O sexto artigo da Constituição de 1988 sofreu três intervenções como se pode observar na transcrição a seguir, as linhas tachadas referem-se aos artigos que sofreram emendas:
Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.
Art. 6o São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a
aos desamparados, na forma desta Constituição (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 26, de 2000)
Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 64, de 2010)
Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 90, de 2015)
(BRASIL,1988)
A redação do artigo constitucional é mudada mediante a nomeada Emenda Constitucional, que é validada perante um número mínimo de legisladores e mediante as regras que não cabem aqui esmiuçar. Basta observar que no sexto Artigo da Constituição de 1988 foram acrescidos os termos alimentação, moradia, transporte aos itens que já constavam na Carta Magna de 88, que se referiam aos direitos sociais. O Artigo trigésimo sétimo, já referido anteriormente, que trata também dos Princípios Constitucionais, teve sua redação alterada por emenda dez anos depois da promulgação da Constituição de 1988:
Art. 37. A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e, também, ao seguinte:
I - os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei; II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
I - os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
(BRASIL,1988).
À redação do Caput do artigo acima transcrito foi acrescido o termo Princípio da Eficiência e suprimido o termo “fundacional”, acrescenta-se a possibilidade do estrangeiro exercer função, cargo ou emprego público, no inciso primeiro. No segundo inciso, é acrescentada a expressão “de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei”. Abaixo, os artigos constitucionais que tratam da Educação propriamente dita, segundo o ducentésimo quinto artigo, a educação é direito de todos e dever
do Estado e da família. Artigo que não sofreu alterações, em seguida, o artigo ducentésimo sexto que demonstra os princípios sobre os quais a Educação deve se pautar:
Art. 205. A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho.
Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: I - igualdade de condições para o acesso e permanência na escola;
II - liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber;
III - pluralismo de ideias e de concepções pedagógicas, e coexistência de instituições públicas e privadas de ensino;
IV - gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais;
V - valorização dos profissionais do ensino, garantido, na forma da lei, plano de carreira para o magistério público, com piso salarial profissional e ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos, assegurado regime jurídico único para todas as instituições mantidas pela União;
V - valorização dos profissionais do ensino, garantidos, na forma da lei, planos de carreira para o magistério público, com piso salarial profissional e ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
V - valorização dos profissionais da educação escolar, garantidos, na forma da lei, planos de carreira, com ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos, aos das redes públicas; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)
VI - gestão democrática do ensino público, na forma da lei; VII - garantia de padrão de qualidade.
VIII - piso salarial profissional nacional para os profissionais da educação escolar pública, nos termos de lei federal. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)
Parágrafo único. A lei disporá sobre as categorias de trabalhadores considerados profissionais da educação básica e sobre a fixação de prazo para a elaboração ou adequação de seus planos de carreira, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)
(BRASIL, 1988)
A redação do artigo constitucional, acima apresentado, sofreu reiteradas emendas em seu inciso quinto, que trata da valorização dos profissionais e seu ingresso exclusivamente mediante concurso, implantação do piso salarial dos profissionais da educação básica seu plano de carreira nas três esferas. Essa tese irá se referir muito à “gestão democrática”, observe que esse conceito é estabelecido no inciso sexto.
O artigo ducentésimo décimo primeiro foi emendado em 1996, 2006 e 2009, as modificações explicitam que os municípios serão responsáveis pelo Ensino Fundamental e Educação Infantil, arbitra a coesão dos entes federados no sentido de universalizarem o ensino.
Art. 211. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino.
§ 1º A União organizará e financiará o sistema federal de ensino e o dos Territórios, e prestará assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para o desenvolvimento de seus sistemas de ensino e o atendimento prioritário à escolaridade obrigatória.
§ 1º A União organizará o sistema federal de ensino e o dos Territórios, financiará as instituições de ensino públicas federais e exercerá, em matéria educacional, função redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 14, de 1996)
§ 2º Os Municípios atuarão prioritariamente no ensino fundamental e pré-escolar. § 2º Os Municípios atuarão prioritariamente no ensino fundamental e na educação infantil. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 14, de 1996)
§ 3º Os Estados e o Distrito Federal atuarão prioritariamente no ensino fundamental e médio. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 14, de 1996)
§ 4º Na organização de seus sistemas de ensino, os Estados e os Municípios definirão formas de colaboração, de modo a assegurar a universalização do ensino obrigatório.(Incluído pela Emenda Constitucional nº 14, de 1996)
§ 4º Na organização de seus sistemas de ensino, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios definirão formas de colaboração, de modo a assegurar a universalização do ensino obrigatório. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 59, de 2009)
§ 5º A educação básica pública atenderá prioritariamente ao ensino regular. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006) (BRASIL, 1988)
O artigo 211º da Constituição sofreu muitas modificações importantes devido às emendas elaboradas pelo legislador, que normalmente, mostra-se preocupado com a Educação, nesse sentido, não se pode dizer que as leis fizeram descontinuar procedimentos. Longe disso, na prática, a lei foi muito melhorada, o que não exime a administração de modificar procedimentos para dar o devido provimento às modificações sugeridas pelas emendas.
Se, por um lado, não são descaminhos, são as imposições que mudam a direção do que o administrador estava fazendo e, por conseguinte, terá que adaptar a organização burocrática, expandir o número de vagas, abrir novas escolas e fechar outras. Por exemplo, quando as crianças pequeninas do Ensino Infantil vieram frequentar o primeiro ano na escola de nove anos, com cinco e no máximo seis anos, suas perninhas suspensas e seus pezinhos mal tocavam o chão, o mobiliário não estava adaptado a elas. Coube aos gestores adaptar o ambiente para receber os novos alunos.
Universalizar o ensino é problema até mesmo para um estado rico como São Paulo, o custo da construção de novas escolas é uma coisa, ele termina quando a obra acaba. O termo custeio, que quase não é comentado, consiste no maior problema do administrador público. O custeio da escola é muito alto, pois envolve pagamento de funcionários, luz, giz, papel, impressora, mobiliário, reparos, limpeza, pintura, são despesas que atravessam décadas.
O recente movimento estudantil de 2015 fez o Governo de São Paulo rever o fechamento de escolas subutilizadas. Entretanto, a verba do custeio de tais escolas, normalmente centralizadas, onde a população envelheceu, poderia ser direcionada para outras regiões em que há efetiva demanda.
Esse é um dado, o outro é que apesar de volumosa, a verba é limitada e deve ser utilizada com parcimônia. A possível descontinuidade de uma unidade escolar, praticamente vazia, pode ser vista como uma coisa absolutamente benéfica para a sociedade, quando se age de acordo com os princípios constitucionais como acima expostos, que no caso em tela arbitra o Art. 37 da Constituição, o Princípio da Publicidade ou da Transparência, em que o governo convoca a população para discutir os assuntos, esclarecer os motivos e tomar decisões pautadas nas deliberações. Como se explicita no inciso sexto do artigo 206º, da Constituição Federal de 1988, acima transcrito, que trata da gestão democrática.
Ainda no veio desse estudo exploratório sobre a Educação e as modificações legais que a envolvem, o ducentésimo décimo segundo artigo constitucional, abaixo transcrito, trata das verbas que irão financiar a Educação e de sua composição. O referido artigo sofreu emendas nos anos de 1996, 2006 e 2009, em seus parágrafos terceiro e quinto, e foi acrescentado o parágrafo sexto. As modificações visam assegurar a aplicação dos recursos no ensino obrigatório, trata do salário educação, recolhido pelas empresas, sendo que suas cotas se dividem proporcionalmente ao número de alunos da rede pública.
Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.
§ 1º A parcela da arrecadação de impostos transferida pela União aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, ou pelos Estados aos respectivos Municípios, não é considerada, para efeito do cálculo previsto neste artigo, receita do governo que a transferir.
§ 2º Para efeito do cumprimento do disposto no "caput" deste artigo, serão considerados os sistemas de ensino federal, estadual e municipal e os recursos aplicados na forma do art. 213.
§ 3º A distribuição dos recursos públicos assegurará prioridade ao atendimento das necessidades do ensino obrigatório, nos termos do plano nacional de educação. § 3º A distribuição dos recursos públicos assegurará prioridade ao atendimento das necessidades do ensino obrigatório, no que se refere a universalização, garantia de padrão de qualidade e equidade, nos termos do plano nacional de educação. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 59, de 2009)
§ 4º Os programas suplementares de alimentação e assistência à saúde previstos no art. 208, VII, serão financiados com recursos provenientes de contribuições sociais e outros recursos orçamentários.
§ 5º O ensino fundamental público terá como fonte adicional de financiamento a contribuição social do salário-educação, recolhida, na forma da lei, pelas empresas, que dela poderão deduzir a aplicação realizada no ensino fundamental de seus empregados e dependentes.
§ 5º O ensino fundamental público terá como fonte adicional de financiamento a contribuição social do salário-educação, recolhida pelas empresas, na forma da lei. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 14, de 1996)
§ 5º A educação básica pública terá como fonte adicional de financiamento a contribuição social do salário-educação, recolhida pelas empresas na forma da lei. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)(Vide Decreto nº 6.003, de 2006)
§ 6º As cotas estaduais e municipais da arrecadação da contribuição social do salário-educação serão distribuídas proporcionalmente ao número de alunos matriculados na educação básica nas respectivas redes públicas de ensino. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006). (BRASIL, 1988)
A carta Magna sofre emendas que visam adequar as leis aos novos contextos, que são definidos conforme a sociedade evolui, e impõe novas exigências que antes não eram previstas em lei. É preciso ressaltar que mesmo muito extensa, a Constituição é aprimorada mediante as leis complementares (Legislativo) e Decretos e Portarias (Executivo), que formam o arcabouço legal que irá ditar caminhos contínuos, tortuosos, descontínuos e superados, pois tiveram um fim.
Um exemplo, o Decreto que determina a criação do Programa Bolsa-Família sofreu inúmeras modificações ao longo do tempo, Programa que vinha sendo incluído nesse texto à guisa de alusão aos programas mantidos pelo Governo apesar das críticas. O Decreto que mantém este Programa foi remodelado inúmeras vezes, por isso, não será possível reproduzi-lo na íntegra, somente as alterações aplicadas ao Artigo segundo, serão usadas para exemplificar. As linhas tachadas referem-se aos incisos que sofreram intervenções:
Art. 1o Fica criado, no âmbito da Presidência da República, o Programa Bolsa
Família, destinado às ações de transferência de renda com condicionalidades. Art. 2o Constituem benefícios financeiros do Programa, observado o disposto em
regulamento:
II - o benefício variável, destinado a unidades familiares que se encontrem em situação de pobreza e extrema pobreza e que tenham em sua composição gestantes, nutrizes, crianças entre 0 (zero) e 12 (doze) anos ou adolescentes até 15 (quinze) anos.
II - o benefício variável, destinado a unidades familiares que se encontrem em situação de pobreza e extrema pobreza e que tenham em sua composição crianças entre zero e doze anos ou adolescentes até quinze anos, sendo pago até o limite de três benefícios por família; (Redação dada pela Medida Provisória nº 411, de 2007)
III - o benefício variável, vinculado ao adolescente destinado a unidades familiares que se encontrem em situação de pobreza ou extrema pobreza e que tenham em sua composição adolescentes com idade entre dezesseis e dezessete anos, sendo pago até o limite de dois benefícios por família. (Incluído pela Medida Provisória nº
411, de 2007)
II - o benefício variável, destinado a unidades familiares que se encontrem em situação de pobreza e extrema pobreza e que tenham em sua composição gestantes, nutrizes, crianças entre 0 (zero) e 12 (doze) anos ou adolescentes até 15 (quinze) anos, sendo pago até o limite de 3 (três) benefícios por família; (Redação dada
pela Lei nº 11.692, de 2008)
situação de pobreza e extrema pobreza e que tenham em sua composição gestantes, nutrizes, crianças entre zero e doze anos ou adolescentes até quinze anos, sendo pago até o limite de cinco benefícios por família; e (Redação dada pela Medida Provisória nº 535, de 2011)
II - o benefício variável, destinado a unidades familiares que se encontrem em situação de pobreza e extrema pobreza e que tenham em sua composição gestantes, nutrizes, crianças entre 0 (zero) e 12 (doze) anos ou adolescentes até 15 (quinze) anos, sendo pago até o limite de 5 (cinco) benefícios por família; (Redação dada pela Lei nº 12.512, de 2011) (BRASIL, 2004).
O inciso segundo do Decreto que institui o Programa Bolsa Família sofreu modificações nos anos de 2007, 2008 e 2011 a última modificação alterava o limite de três para cinco benefícios por família. Percebe-se que o Decreto foi alterado por Medidas Provisórias (Ato do Executivo de urgência depende de aprovação do Congresso Nacional para se tornar lei), e finalmente, foi alterado pela Lei nº 12512/2011.
No parágrafo primeiro, do inciso sétimo do artigo ducentésimo oitavo, consta que “O acesso ao ensino obrigatório e gratuito é direito público subjetivo”, e no seu parágrafo segundo que “O não-oferecimento do ensino obrigatório pelo Poder Público, ou sua oferta irregular, importa responsabilidade da autoridade competente”, neste sentido, o legislador foi contundente e apontou a responsabilidade. O artigo em tela foi modificado por emendas datadas de 1996 e 2009, que como se vê adiante, torna a educação obrigatória dos quatro aos dezessete anos, introduz o termo universalização do Ensino Médio, muda para o máximo de cinco anos o atendimento escolar infantil, e no inciso VII, aplica o termo Educação Básica ao invés de Ensino Fundamental.
Art. 208. O dever do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de: I - ensino fundamental, obrigatório e gratuito, inclusive para os que a ele não tiveram acesso na idade própria;
I - ensino fundamental, obrigatório e gratuito, assegurada, inclusive, sua oferta gratuita para todos os que a ele não tiveram acesso na idade própria; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 14, de 1996)
I - educação básica obrigatória e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de idade, assegurada inclusive sua oferta gratuita para todos os que a ela não tiveram acesso na idade própria; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 59, de 2009)(Vide Emenda Constitucional nº 59, de 2009)
II - progressiva extensão da obrigatoriedade e gratuidade ao ensino médio;
II - progressiva universalização do ensino médio gratuito; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 14, de 1996)
IV - atendimento em creche e pré-escola às crianças de zero a seis anos de idade; IV - educação infantil, em creche e pré-escola, às crianças até 5 (cinco) anos de idade; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)
VI - oferta de ensino noturno regular, adequado às condições do educando;
VII - atendimento ao educando, no ensino fundamental, através de programas suplementares de material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde.
VII - atendimento ao educando, em todas as etapas da educação básica, por meio de programas suplementares de material didático escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 59, de 2009)
§ 1º O acesso ao ensino obrigatório e gratuito é direito público subjetivo.
§ 2º O não-oferecimento do ensino obrigatório pelo Poder Público, ou sua oferta irregular, importa responsabilidade da autoridade competente.
§ 3º Compete ao Poder Público recensear os educandos no ensino fundamental, fazer-lhes a chamada e zelar, junto aos pais ou responsáveis, pela frequência à escola. (BRASIL, 1988).
O artigo 208 da CF/88, acima, aponta que é dever do Estado oferecer educação básica obrigatória e gratuita, e em seu parágrafo segundo, o não-oferecimento ou sua oferta irregular importa em responsabilidade da autoridade. De forma clara e contundente, manifesta-se que o serviço educacional não pode deixar de ser oferecido. Não pode ser descontinuado. Não pode ser interrompido, nem mesmo ofertado de forma irregular. Aí está o fulcro dessa tese.
Em seu inciso primeiro, o artigo 208º da CF de 88, determina que a “educação básica obrigatória e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de idade, assegurada inclusive sua oferta gratuita para todos os que a ela não tiveram acesso na idade própria”. Esta determinação não exclui o atendimento aos jovens e adultos, pois assegura a oferta gratuita para todos os que a ela não tiveram acesso.
O Artigo 208º, inciso VII, parágrafo segundo da CF de 88, conecta o serviço de educação ao Princípio da Continuidade. Entretanto, é preciso fazer uma ressalva: em seu Artigo 211º, parágrafo quinto: “A educação básica pública atenderá prioritariamente ao ensino regular". O que não exclui o Ensino de Jovens e Adultos, se o faz, a lei permite, executa de