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Referendo é um instrumento de participação popular no qual se submete à aprovação ou rejeição dos cidadãos, com capacidade eleitoral ativa, atos

legislativos ou decisões de autoridades legislativas. Dessa maneira, os cidadãos aprovam ou rechaçam uma constituição, lei, reforma constitucional ou reforma legal.

O referendo possibilita aos cidadãos conferir maior legitimidade ao texto legal que sofre aprovação expressa e livremente manifestada pelos destinatários da lei ou ato. Portanto, trata-se de uma consulta acerca da aprovação de normas legais ou constitucionais, o que denota um interesse público relevante. A consulta ocorre depois de aprovado o projeto normativo e poderá resultar na aprovação ou rejeição do texto legal pelos cidadãos.

O termo referendo origina-se da expressão “ad referendum” utilizada nos Cantões Suíços, como Valais e Grisons, desde o século XV para validar as decisões tomadas nas Assembleias Cantonais. Todavia, o termo passa a ser amplamente utilizado e teorizado e debatido pelos defensores da democracia direta contra os entusiastas do sistema representativo na França ao final do século XVIII.

No sentido moderno, a ideia do referendo permanece associada à Revolução Francesa e aos debates entre defensores da soberania popular inspirada em Rousseau, e os partidários da soberania nacional- entendida como soberania parlamentar -, segundo a fórmula de Sieyès. Hoje, apesar da indefinição, tanto referendo quanto plebiscito são entendidos como modos de expressão da opinião ou da vontade dos cidadãos – em votação livre e secreta – sobre uma medida que foi ou poderá vir a ser adotada pelos poderes constituídos, no plano nacional ou local (BENEVIDES, 1991, p. 34).

Referendo e plebiscito são ambos instrumentos compreendidos como mecanismos de expressão da opinião ou da vontade dos cidadãos sobre decisão já tomada ou que poderá ser adotada pelos poderes públicos.

No final do século XVII, na França pré-revolucionária, fruto dos debates dos defensores da democracia direta versus democracia representativa se dá uma maior teorização do instituto do referendo, que passou a ser bastante criticado pelos cidadãos franceses em razão do uso desvirtuado do instituto por Napoleão Bonaparte, que também utilizava o referendo com o objetivo de legitimar suas decisões políticas.

Nos Estados Unidos, o referendo é utilizado para decidir questões a nível local, em Estados membros da Federação Estadunidense. Raramente foi utilizado para decisões em nível de abrangência nacional. Lentamente outros países da Europa e do continente Americano passaram a fazer uso do instituto como complementar à democracia representativa.

As lutas e reivindicações populares que buscavam o aperfeiçoamento da democracia representativa visavam ampliar o sufrágio por meio do referendo. No século XX, no segundo pós-guerra, a instituição do referendo se expandiu já que a complexidade do poder estatal e a desconfiança no poder decisório dos governos favorecia a crença na necessidade de intervenção nas decisões políticas estatais.

O referendo seria o único instrumento da democracia participativa que tem concreta aplicabilidade na maior parte dos Estados, foi concebido como um recurso para circunstâncias extraordinárias, pois não seria factível realizar consultas populares frequentemente, já que o Estado não poderia ser governado mediante contínuas chamadas dos cidadãos para se pronunciarem em referendo (BOBBIO; MATTELUCCI; PASQUINO, 1998). Ainda que atualmente as tecnologias e o acesso à internet tornem mais factível o exercício da democracia direta, parece-nos crer que Bobbio entende que não seria desejável pois o excesso de democracia poderia levar a morte da democracia, como nos parece apontar a experiência suíça que ao ampliar o número de consultas populares teve por reduzido o número de votantes.

O referendo pode ser obrigatório quando é imposto pelo texto constitucional como requisito necessário à validade de norma legislativa ou pode ser facultativo quando a iniciativa para convocá-lo depende de autorização conferida a uma autoridade competente que pode ser o parlamento ou o chefe de Estado. Por vezes, as constituições exigem para a aprovação de determinadas leis, da própria constituição ou de suas emendas a consulta e aprovação dos cidadãos. Isso ocorre com as constituições do Novo Constitucionalismo Latino Americano que foram referendadas pelos cidadãos. Essas constituintes foram convocadas pelos cidadãos e tiveram o texto final também aprovado pelos cidadãos numa demonstração de legitimidade do processo constituinte. O referendo facultativo é possível quando a autoridade competente, seja parlamento ou chefe do executivo, está autorizado

constitucionalmente a convocar o referendo para que os cidadãos ratifiquem ou não determinada lei ou projeto de lei. As autoridades competentes poderão legitimar as leis a partir do reconhecimento e aprovação cidadã.

As constituições do Novo Constitucionalismo Latino Americano preveem a possibilidade de referendo facultativo, de modo que os representantes também poderão convocá-lo. Um outro tipo de referendo é aquele convocado diretamente pelos cidadãos pela via da petição popular, ou seja, são os próprios cidadãos que formulam a petição requerendo que uma ou mais leis sejam submetidas ao processo de ratificação popular. Nesse caso é necessária a junção de requisitos legais como: número de assinaturas de eleitores, por exemplo, para que possa ocorrer o referendo. A cidadania, nas constituições do Novo Constitucionalismo, também pode convocar referendo, não somente os representantes, mas também os cidadãos poderão convocá-lo.

O referendo pode ser de ratificação ou consultivo. Referendo de ratificação é aquele também chamado de “post legem” consiste na faculdade dos cidadãos em ratificar ou anular uma lei já aprovada pelos representantes, pelas autoridades competentes, sendo o referendo o requisito essencial e necessário à eficácia da norma. Já o referendo consultivo é aquele cujo resultado da consulta não vincula as autoridades legislativas competentes. O referendo consultivo pode ocorrer “post legem” ou “ante legem”, caso se realize depois ou antes de aprovada a lei. Em ambos os casos, o referendo tem valor moral ou simbólico, mas não vincula, nem obriga a autoridade legislativa correspondente. Nas constituições do novo Constitucionalismo Latino Americano o referendo vincula as autoridades competentes, de modo que as decisões da cidadania obrigam os poderes constituídos, são constituições que reconhecem a soberania das decisões tomadas pelos cidadãos.

O referendo é um importante instrumento de participação dos cidadãos e de fiscalização e controle dos representados. Os cidadãos podem intervir diretamente nas decisões, não somente na representação, mas também nas decisões tomadas pela representação.

No Brasil, o referendo entrou no ordenamento jurídico apenas com o advento da Constituição Federal de 1988 e está regulado na Lei 9.709/98, tanto o plebiscito como a iniciativa popular. As regras previstas para o plebiscito são as mesmas, apesar de serem institutos jurídicos distintos. De acordo com o art. 2º da Lei 9.709/98, “plebiscito e referendo são consultas formuladas ao povo para que delibere sobre matéria de acentuada relevância, de natureza constitucional, legislativa ou administrativa”. O § 2º da do artigo 2º da Lei prescreve que “o referendo é convocado com posterioridade a ato legislativo ou administrativo cumprindo ao povo a respectiva ratificação ou rejeição”. Ainda prevê a lei que “o referendo pode ser convocado no prazo de trinta dias, a contar da promulgação da lei ou da adoção de medida administrativa, que se relacione de maneira direta com a consulta popular”.

A Constituição Federal no artigo 49, XV, prevê que é da competência exclusiva do Congresso Nacional autorizar referendo e convocar plebiscito. A Constituição não possibilita aos cidadãos convocarem plebiscito ou referendo, nem a vincular o resultado do referendo à vigência e eficácia da norma consultada. Mesmo que se trate de matéria de relevante interesse social os cidadãos estão impossibilitados de convocar plebiscito ou referendo no Brasil.

A limitação do direito dos cidadãos de darem início ao procedimento que lhes permita participarem ativamente da atividade legislativa e de opinar sobre matéria de relevante interesse público enfraquece a democracia. E os cidadãos tão pouco podem convocar referendo ou plebiscito sobre matéria relevante que altere a ordem constitucional, de modo que a constituição pode ser emendada pelo legislador sem que isso passe pelo crivo dos cidadãos, verdadeiros detentores por poder soberano. Pode-se dizer que a representação no Brasil, legislativo e executivo, são investidos em poderes que superam os poderes dos representados, uma vez que podem legislar sem qualquer interferência dos cidadãos, podendo inclusive modificar a ordem jurídica a contra senso do interesse social.

Da mesma maneira que o plebiscito, o referendo também será aprovado ou rejeitado por maioria simples e o procedimento será conduzido pela Justiça Eleitoral a quem incube a realização de ambos os procedimentos.

Referendo e plebiscito são dois instrumentos de participação cidadã que diferem quanto à natureza da questão que motiva à consulta e quanto ao momento da convocação. O referendo corresponde à consulta quanto a normas legais ou constitucionais, já o plebiscito pode ser convocado a respeito de qualquer outra matéria de interesse público, não necessariamente de ordem normativa. No tocante ao momento de convocação, o referendo é convocado após a edição dos atos normativos, tanto para ratificá-los, quanto para rejeitá-los. Já o plebiscito se presta a obter a opinião dos cidadãos sobre medidas futuras, venham elas a gerar ou não normas jurídicas.