201 Art. 417 C. civ. 202 Art. 415 C. civ.cit.
98 peut être engagée certes, mais également celle de l’Etat203
qui dispose de l’action récursoire.
207.
Trois types de mandataires coexistent : le mandataire privé204, exerçant éventuellement en profession libérale ; le délégué à la tutelle, salarié d’une personne morale mandataire et le préposé d’établissement205où séjourne
la personne protégée. Nous nous intéressons ici au financement des personnes morales mandataires.
208.
Les services tutélaires entrent désormais dans le champ des établissements et services régis par les dispositions de la loi les incluant dans le Code de l’action sociale et des familles relatif aux établissements et services sociaux et médico-sociaux soumis à autorisation. Ils obéissent aux modalités de recrutement et de qualification de leur personnel, et aux procédures budgétaires et de tarification. Le financement de ces services est assuré par des fonds publics (I), mais une contribution peut être demandée aux bénéficiaires eux-mêmes (II).I - La complexité des financements publics
209.
Le financeur est déterminé par le type de prestations sociales dont bénéficie la personne protégée, qui sont déterminées par décret206. Trois sources de financement sont possibles : l’Etat, pour les mesures relevant de la protection judiciaire proprement dite, sauvegarde de justice, curatelle et tutelle si la
203
Art. 422 C.civ. « Lorsque la faute à l'origine du dommage a été commise par le mandataire judiciaire à la protection des majeurs, l'action en responsabilité peut être dirigée contre celui-ci ou contre l'Etat qui dispose d'une action récursoire ».
204
Art. L. 472-1 CASF
205
Art. L. 472-5CASF
206
D. n° 2008-1498 du 22 décembre 2008 fixant les listes de prestations sociales mentionnées aux articles L. 271-8 et L. 361-1 du Code de l'action sociale et des familles et à l'article 495-4 du Code civil et le plafond de la contribution des bénéficiaires de la mesure d'accompagnement social personnalisé NOR: MTSA0831127D
99 personne ne perçoit pas de prestation ou si celle-ci ci est versée par le département ;
la Sécurité sociale, pour les prestations qu’elle sert ou la Caisse d’allocations familiales ;
le Département, s'il s'agit d'une mesure d’accompagnement social ou judiciaire et s’il verse une prestation à sa charge : RSA, APA, PCH.
210.
Il faudra aussi distinguer les situations où la personne perçoit une ou plusieurs prestations. Dans ce cas de multi financement, c’est le financeur qui verse la prestation la plus élevée qui a en charge la totalité du financement de la mesure. L’Etat, par la CAF si la personne perçoit l’allocation adulte handicapé (AAH) et ses compléments, l’allocation de parent isolé (API), l’allocation de logement social (ALS), l’aide personnalisée au logement (APL).
L’Etat, par la Direction départementale de la cohésion sociale (DDCS) si la personne perçoit le revenu de solidarité active (RSA), l’allocation personnalisée d’autonomie (APA), la prestation de compensation du handicap (PCH)
L’Assurance maladie par la Caisse régionale d’assurance maladie (CRAM) si la personne perçoit l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) en complément de sa retraite, mais c’est le service de la Caisse des dépôts et consignation si la personne ne perçoit pas de pension de retraite
L’Assurance maladie par la Caisse primaire d’assurance maladie (CPAM) si la personne perçoit l’allocation supplémentaire d’invalidité en sus de sa pension d’invalidité mais c’est la CRAM si elle perçoit une pension de retraite et a moins de 60 ans.
Le Département si la personne perçoit le RSA, l’APA ou la PCH pour une mesure d’accompagnement judiciaire.
100
211.
La complexité du financement ne s’arrête pas dans la détermination du financeur, mais aussi dans les modalités de ce financement. En effet, le financement est soumis à la procédure budgétaire contradictoire pour la fixation du budget global de financement, ou suivant l’importance de l’organisme gestionnaire, le contrat d’objectifs et de moyens (CPOM). Le nouveau mode de financement rompt avec la méthode ancienne consistant à financer les services en fonction du nombre de mesures. Désormais, sont pris en compte trois facteurs : la nature de la mesure à laquelle sera liée une charge de travail
la situation de la personne protégée
le temps effectif de travail des personnels.
212.
L’existence d’indicateurs permet au financeur, lors de la négociation, non seulement d’apprécier la réalité du travail effectué par une analyse fine de l’activité, mais aussi de pouvoir comparer avec d’autres services assurant la même mission. Ainsi, le financement du service sera-t-il fonction du nombre de points accumulés dans les différents items du référentiel de prise en charge207. Ces indicateurs doivent permettre de mesurer la chargede travail en fonction :
de la nature de la mesure, suivant qu’il s’agit de tutelle, de curatelle ou de mesure d’accompagnement judiciaire ;
du lieu de résidence de la personne suivant qu’elle est à son domicile ou dans un établissement. Il paraît logique de considérer que la charge de travail est moins lourde dans ce second cas, car la personne est par ailleurs prise en considération ;
la période de prise en charge de la mesure suivant qu’elle débute (la charge de travail est la plus importante), qu’elle se poursuit ou qu’elle se termine.
213.
Là où la précision de ces indicateurs est remarquable, c’est que l’on a calculé, par exemple, que « la charge de travail pour l’ouverture d’une mesure était 2,77 fois plus élevée que celle nécessaire pour la gestion d’une207
101 mesure », que l’exercice de la tutelle à domicile est cotée 27,7 alors que si elle s’exerce en établissement elle n’est que de 17,7 en début de mesure, puis tombe après trois mois à 10 à domicile et 6,4 en établissement !
214.
On arrive ainsi à déterminer le « poids moyen de la mesure majeur protégé ». Il faut y ajouter : les indicateurs d’activité : « Nombre de points par ETP », « Coût de l’intervention des délégués », « Nombre de mesure moyenne par ETP »,
les indicateurs de personnel : « Indicateur relatif au niveau de qualification », « Indicateur de vieillesse-technicité », « Temps actif mobilisable208 », « Indicateur du temps de formation »
les indicateurs financiers et de structure : « Valeur du point service », « Valeur du point personnel », « Répartition des ETP délégués et autres personnels ».
215.
Tout cet arsenal de nature bureaucratique risque d’effrayer tout gestionnaire de service tutélaire et notamment sur l’investissement en temps consacré à renseigner tous ces indicateurs. Mais, l’autorité de tarification est invitée à faire preuve d’ « une utilisation des indicateurs raisonnée etraisonnable dans le cadre de la procédure budgétaire contradictoire et de la tarification ». Le gestionnaire devrait également être rassuré par les dispositions du Code de l’action sociale et des familles sur la possibilité de s’expliquer sur les écarts éventuels et sur l’inapplication de critères manifestement inadaptés au service209.
208
« Cet indicateur mesure le temps de travail dans le service, temps disponible auprès des usagers, temps de transport pour les services et temps de présence dans le service. Ce recensement concerne uniquement les délégués à la tutelle. Cet indicateur mesure la présence réelle, c’est-à-dire le « présentéisme » qui est différent de la présence légale ou conventionnelle dans le service diminué de l’absentéisme tel que reconnu par le Code du travail ». http://www.social-
sante.gouv.fr/IMG/pdf/guide_indicateurs.pdf , déjà cité p.5
209
102 II - Le financement de la mesure par la personne protégée
216.
Le principe posé par l’article L. 471-5 du Code de l’action sociale et des familles210 est le financement total ou partiel de la mesure judiciaire deprotection par le majeur lui-même dans le cadre d’un mandat spécial d’une sauvegarde de justice, d’une curatelle ou d’une tutelle. Subsidiairement, il peut être exonéré, et des financeurs publics peuvent y contribuer si ses ressources sont insuffisantes.
217.
Pour déterminer la participation de la personne protégée à la mesure de protection, il convient d’évaluer ses ressources. Les ressources entrant dans le calcul font l’objet d’un décret détaillant exhaustivement les ressources à prendre en compte. Il peut s’agir : des diverses allocations assimilables à des revenus de subsistance, l’allocation aux adultes handicapés, l'allocation de solidarité aux personnes âgées, le revenu de solidarité active ;
« Les bénéfices ou revenus bruts mentionnés aux I à VII ter de la première sous-section de la section II du chapitre Ier du titre Ier de la première partie du livre Ier du Code général des impôts, à l'exclusion des rentes viagères mentionnées aux articles L. 232-4, L. 232-8 et L. 245-6 du présent Code ;
« 2° Les biens non productifs de revenu selon les modalités fixées au 1° et à l'article R. 132-1. Toutefois, cette disposition ne s'applique pas au capital mentionné aux 1° et 2° du I de l'article 199 septies du Code général des impôts ;
210
Art L.471-5 CASF « Le coût des mesures exercées par les mandataires judiciaires à la protection des majeurs et ordonnées par l'autorité judiciaire au titre du mandat spécial auquel il peut être recouru dans le cadre de la sauvegarde de justice ou au titre de la curatelle, de la tutelle ou de la mesure d'accompagnement judiciaire est à la charge totale ou partielle de la personne protégée en fonction de ses ressources. Lorsqu'il n'est pas intégralement supporté par la personne protégée, il est pris en charge dans les conditions fixées par les articles L. 361-1, L. 472-3 et L. 472-9 ».
103
« 3° Les intérêts des sommes inscrites sur les livrets et comptes d'épargne mentionnés au chapitre Ier du titre II du livre II du Code monétaire et financier211 ».
218.
Telle est la complexité du calcul de l’assiette de participation financière des majeurs protégés, à laquelle il faut ajouter les barèmes de calcul de cette participation, pour lesquels une simplification serait bienvenue : « 7 % pour la tranche des revenus annuels soumis à prélèvement supérieure strictement au montant annuel de l'allocation aux adultes handicapés et inférieure ou égale au montant brut annuel du salaire minimum interprofessionnel de croissance en vigueur au 1er janvier de l'avant-dernière année civile ;
15 % pour la tranche des revenus annuels soumis à prélèvement supérieure strictement au montant brut annuel du salaire minimum interprofessionnel de croissance en vigueur au 1er janvier de l'avant-dernière année civile et inférieure ou égale au même montant majoré de 150 % ;
2 % pour la tranche des revenus annuels soumis à prélèvement supérieure strictement au montant brut annuel du salaire minimum interprofessionnel de croissance en vigueur au 1er janvier de l'avant-dernière année civile majoré de 150 % et inférieure ou égale à 6 fois le montant brut annuel du salaire minimum interprofessionnel de croissance en vigueur au 1er janvier de l'avant-dernière année civile212 ».
L’exonération de la participation financière n’est possible que si les ressources perçues par la personne protégée est inférieure ou égale au montant annuel de l’allocation aux adultes handicapés au 1er janvier de l’année
des revenus213.
211
D. n° 2008-1554 du 31 décembre 2008 relatif aux modalités de participation des personnes protégées au financement de leur mesure de protection , NOR: MTSA0831227D
212
Art.R.471-5-2 CASF
104
CONCLUSION DU CHAPITRE PREMIER
219.
Les services de soins et d’aide à domicile se sont construits par strates successives. Nous pouvons remarquer que les services sanitaires, services d’hospitalisation à domicile (HAD) et services de soins infirmiers à domicile (SSIAD) répondent au souci des pouvoirs publics de maîtriser les dépenses notamment en créant une alternative à l’hospitalisation en établissement, trop coûteuse pour les finances publiques, pour des patients dont la pathologie ne nécessite pas d’appareillage lourd. L’accès pour les malades est simple puisqu’il suffit d’une prescription médicale pour justifier la prise en charge financière par l’Assurance maladie. Par contre, la complexité de leur mode de financement rend difficile leur gestion et compromet leur développement. En effet, nous avons vu que les services d’HAD sont soumis comme tous les établissements hospitaliers depuis le 1er janvier 2006 à la tarification à l’activité et par conséquent, le financement dépend de la nature des maladies. La cotation des actes est si détaillée qu’elle nécessite souvent un personnel rompu à l’exercice et spécialement dédié à cette tâche. Elle affecte aussi le contrôle par l’Assurance maladie en dépit d’outils et de logiciels de contrôle.220.
L’accès aux SSIAD se fait aisément dans le cadre d’une prescription médicale sans participation financière des usagers. Les services sont financés par une dotation globale par l’Assurance Maladie où l’on différencie le « forfait soins SSIAD- personnes âgées » du « forfait soins SSIAD-personnes handicapées ». La distinction entre les personnes âgées et les personnes handicapées que nous retrouverons par ailleurs est ici difficilement compréhensible. Il apparait dans la volonté du gouvernement de fusionner les SSIAD et les SAAD en SPASAD, qui réunirait ainsi les soins infirmiers et les soins de la vie quotidienne des patients.105
221.
L’organisation des services médico-sociaux à domicile pour l’enfance en situation de handicap est homogène et cohérente malgré une catégorisation trop grande des types de déficience qui compromet la prise en charge d’enfants n’entrant pas dans une catégorie déterminée. L’accès est défini par la loi dite « handicap » et ne nécessite pas de contribution financière des familles, les services étant financés par l’Assurance maladie. Quant aux services à domicile pour les personnes handicapées et les personnes âgées, une constatation s’impose rapidement, tout d’abord la disparité entre les deux publics en matière de financement, de solvabilisation de l’accès aux services et de reste à charge. Ensuite, l’étude des services à la personne met en évidence des différences de régimes juridiques entre ceux qui sont autorisés et ceux qui sont agréés. Les premiers le sont par le directeur général de l’ARS ou le président du conseil départemental, les seconds par le directeur de la DIRECCTE. Les premiers obéissent à une procédure contraignante d’appel à projets, les seconds doivent seulement satisfaire à un cahier des charges. La différence de traitement par les départements entre ces services a fait l’objet d’expérimentations dont on ne peut à présent tirer aucune ligne d’harmonisation, tant les solutions de financement ou de maîtrise de reste à charge des bénéficiaires sont diverses. Le secteur des services à la personne s’était organisé notamment par l’appui d’une agence nationale des services à la personne, dissoute en 2014, le regroupement en fédérations professionnelles permettant des regroupements de moyens, et les enseignes permettant d’afficher des qualités commerciales.222.
Le financement des services mandataires à la protection des majeurs est tout aussi complexe, parce qu’il se veut être au plus près de la situation du majeur et donc rémunérer le service réellement rendu. La simplification des calculs d’assiette soulagerait les gestionnaires et rendrait plus aisée la procédure de négociation. De même, la participation financière du majeur protégé gagnerait à être revue, notamment dans ses barèmes pris en compte.106
CHAPITRE2 :UNEINDISPENSABLE
HARMONISATION
DANSLES
PROCEDURES
DES
SERVICES
223.
Suivant que les services relèvent de la procédure d’autorisation ou d’agrément, leur mise en œuvre et leur contrôle différent non seulement dans des démarches plus ou moins complexes et longues mais aussi par les interlocuteurs institutionnels impliqués. Mais si la procédure d’autorisation est obligatoire pour les services médicosociaux, pour les nouveaux services à la personne, le choix est laissé entre l’une ou l’autre démarche d’accréditation (section 1).224.
Une concurrence apparaît déjà entre les services médico- sociaux et les services à la personne (section 2). Les missions des uns et des autres semblent être les mêmes, pourtant les uns sont d’accès gratuit, d’autres nécessitent une contribution financière de l’usager. Le développement de la marchandisation du social et les règles du marché européen des biens et des services pourraient voir la création de services à destination des personnes handicapées et personnes âgées émanant d’autres pays européens sur le territoire français. Quelles règles de concurrence peuvent être apportées et surtout quelles garanties peuvent attendre les bénéficiaires ?107