A agenda urbana brasileira, ao longo da sua história recente, coincide textualmente com a agenda das agências multilaterais, onde se pode verificar que essas, para os anos 60, podem ser traduzidas para a ênfase de ações que possibilitem a melhoria da infra-estrutura urbana. Para os anos 70, há uma ênfase para a produção de habitações com recursos públicos, enquanto que, nos anos 80, tal agenda se ajusta para a melhoria do estoque de habitações e infra-estrutura e serviços (urbanização de favelas) (Slum Upgrading Program). Nos anos 90 há uma ênfase na melhoria da performance macro econômica (nível federal) e uma concentração de esforços para a redução dos entraves à produtividade urbana por programas de gerenciamento urbano (Urban Management Program) amplamente promovidos pelo Banco Mundial. Nos anos 2000, observa-se uma inflexão para a capacitação institucional dos órgãos públicos (Cities in Transition: Urban and Local Government Strategy), principalmente em nível municipal.
Capítulo 4 __________________________________________________________________________________________
99 Em relação ao Banco Interamericano de Desenvolvimento, este difunde sua agenda urbana no Brasil pelo programa Habitar Brasil BID, uma vez que coloca como ponto de partida, para a participação dos municípios nos programas, um subprograma denominado Desenvolvimento Institucional (DI). É por este que os municípios capitalizam recursos e mão- de-obra, capacitam seus gestores municipais, e intencionam gerar uma cultura de planejamento e gestão municipal.
Tal processo pode ser verificado pela proliferação de Unidades Executoras nos municípios brasileiros. Segundo Nora Neves14, os gestores municipais participam de seminários e palestras em Brasília, visando à capacitação dos técnicos; caracterizando uma adoção e propagação de ações por parte do próprio governo brasileiro, o que caracterizaria uma ação conjunta entre o BID e o governo brasileiro.
Os ensinamentos sobre a agenda urbana propagada pelo BID teriam um componente local, uma vez que, para o BID, a experiência local parece ter relevância. E experiências anteriores mostram que ao incorporar conhecimento e experiência local, os atores envolvidos passam a atuar como co-autores do processo de definições de ações estratégicas. Um exemplo disso que pode ser apontado é a proliferação da política das ZEIS nas cidades brasileiras, a partir das experiências de Recife e Belo Horizonte; num processo de difusão pró-interação regional (Vide Seção 6.3) mesmo antes do Programa HBB, mas que ganhou mais força a partir da ênfase dada pelo BID ao tema, no subprograma de Urbanização de Assentamentos Subnormais (UAS).
No Brasil, recentemente, pode-se observar uma tendência à centralização da política urbana, num primeiro momento, pela criação do Ministério das Cidades. Esse tem assumido um papel de difusão da política urbana federal pelas realizações das Conferências das Cidades locais, regionais, estaduais e nacionais, assim como, a partir da produção e difusão das políticas (Política Nacional de Habitação, Política de Habitação de Interesse Social), e dos programas (Programa Pro-Moradia, Programa de Arrendamento Residencial, Programa Urbanização, Regularização e Integração de Assentamentos Precários).
14 Baseado em entrevista realizada no dia 23 de abril de 2004 com a Sra. Nora Neves, coordenadora do Programa
100 Um aspecto relevante a ser destacado neste trabalho é a coincidência da questão da regularização fundiária e a inserção da terra ilegal nos mercados, como ênfase intrínseca às solicitações propagadas pelo Ministério das Cidades e pelas agências multilaterais.
Como exemplo disso, pode-se citar os compromissos assumidos pelos países membros das Nações Unidas ao programa Cities Without Slums, promovido nas Metas de Desenvolvimento do Milênio das Nações Unidas (U.N. Millenium Development Goals), pela Conferência da U.N. Habitat e Cities Alliances, e pela agenda do Ministério das Cidades, nas Conferências das Cidades, e da assimilação e divulgação do Estatuto das Cidades (Lei Federal 10.257/01) quanto à obrigatoriedade dos municípios brasileiros acima de 20.000 habitantes; que têm de rever seus planos diretores e incorporar princípios de políticas públicas, para a promoção da regularização fundiária difundida pelas Zonas Especiais de Interesse Social.
É possível verificar que o discurso apresentado pelos órgãos acima lida com a questão socialmente, aceita e inquestionável, da erradicação da pobreza. Porém, o que esta tese salienta é que mesmo que tais idéias apresentem discursos formais diferenciados, quanto ao conteúdo das agendas, pouco pode ser explicado. Se não compreendermos que, ao promover a regularização fundiária em massa para a erradicação das favelas, ao mesmo tempo, e de forma silenciosa, todo o estoque de terras marginais ao mercado formal entraria de fato para uma economia de mercados (DE SOUZA, 1998, 2001) pelo fato de ativar um capital morto (DE SOTO, 2000), preceito defendido numa economia de mercado.
Como Levy (2000) afirma, os governos exercem papel fundamental para que os mercados possam ser ativados por políticas que encorajem a regularização fundiária, pois os mercados não podem se desenvolver sem que haja direitos de propriedade.
Todas estas questões colocadas acima têm um impacto direto na gestão dos municípios e deverão ser consideradas na definição de suas políticas urbanas, a partir da elaboração ou atualização de seus planos diretores. Esse problema ganha dimensões ainda maiores se considerada a dimensão metropolitana e as regiões metropolitanas.
Como foi argumentado neste trabalho, as mudanças no padrão de intervenção do Banco Mundial e do BID na política urbana foram feitas a partir da ênfase nas cidades; muitas vezes por financiamento para os estados, e a partir do suporte dado ao setor urbano das próprias agências internacionais de desenvolvimento.
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101 A partir dos anos 1990, essas agências têm dado mais ênfase para questões referentes ao desempenho das instituições como meta primordial. Sendo esta denominada como governança, de acordo com padrões de desempenho; construídas sobre um pretenso desempenho econômico; financeiro; fiscal; de redução da pobreza; de desenvolvimento humano etc. Tendo como base a performance dos países e suas políticas, que são traduzidas em melhores práticas.
Tais práticas têm servido como exemplos de novos paradigmas a serem seguidos sobre como as reformas políticas podem ser realizadas para alcançar um nível de sucesso desejado; de forma pontual; assistemática e sem contexto histórico-político. De fato, tais exemplos parecem ter sido incorporados para melhorar a eficiência de alocação de recursos; orientados para resolução de problemas e de forma localizada, melhorando assim as instituições locais. Então, a tentativa de ajustar estruturalmente as economias parece ter dado lugar ao fator de integração espacial; uma vez que as instituições que atuam localmente são as municipalidades, e elas precisam se integrar regionalmente para obter sucesso (PUTNAM, 1988).
Tais reformas com ênfase para o desenvolvimento municipal demandam uma estratégia de desenvolvimento institucional que vem sendo realizada de forma direcionada e difundida por agências internacionais de desenvolvimento, em termos condicionais de empréstimos; com orientações de consultores internacionais, e ampliação das relações entre os governos dos países beneficiários e as agências internacionais. Essas demandam estratégias próprias de desenvolvimento para os países com os quais elas se relacionam.
A euforia da descentralização mascarou por um tempo os efeitos perversos da própria descentralização — fragmentação; escolha individual e disputas; que foi traduzido por Sassen (1998) por fragmentação; crescimento polarizado e controle privado.
Em resposta a tais impedimentos políticos e administrativos, alguns municípios brasileiros entraram em sistemas consorciados no final dos anos 1990 (MELO, 2002), para promover ações de limpeza urbana; abastecimento de água; planos de transportes interurbanos etc. Parte dessas ações consorciadas é oriunda de experiências de planejamentos estratégicos.
Na formação da agenda urbana brasileira, inúmeros projetos locais foram importantes para esse processo, pois eles geram políticas. Por exemplo, podemos citar os casos de
102 Guarapiranga (SP), Favela Bairro (RJ), Ceará Periferia (CE), Orçamento Participativo (RS), Zonas Especiais de Interesse Social (PE), etc.
5.4 Conclusão
Esse capítulo revisou a relação entre o Banco Mundial e o BID com o governo brasileiro de forma a explorar as influências na formação de uma política urbana nos níveis federativos, com ênfase para os trabalhos com as municipalidades.
Conclui-se que a agenda urbana retorna aos temas metropolitanos, com o propósito de promover o desenvolvimento institucional para assegurar a eficiência dos serviços públicos.
O acelerado processo de urbanização brasileira e conseqüente crescimento das cidades foi acompanhado da descentralização do estado e dispersão do conhecimento técnico e administrativo no nível local. Com a retomada das questões metropolitanas e locais, amplia-se a atuação dos atores domésticos para reforçar as ações de desenvolvimento urbano.
As mudanças nas agendas urbanas nesses níveis têm demandado inovações para atingir níveis de desempenho e eficiência além das reais capacidades dos atores locais, justificando os processos de difusão adotados pelas agências, Banco Mundial e BID, através de seus empréstimos disponibilizados nos diversos programas e projetos. Essa matéria será melhor estudada no capítulo a seguir.