A.3 La politique du vendeur
B.1.1 Programme Serveur
8.1 Architecture de l’application
No modelo de financiamento privado os candidatos e partidos políticos arrecadam recursos advindo de particulares e a depender de cada sistema eleitoral essa forma de financiamento pode assumir várias configurações.
Assim, há legislações que aceitam recursos de pessoas físicas e jurídicas, enquanto outras permitem doações apenas de pessoas físicas. Existe, também, a possibilidade de exclusão de determinados grupos, como por exemplo, as entidades estrangeiras.
As regulações direcionadas ao financiamento privado, além de impor limitações quanto aos sujeitos das doações, também podem restringir o valor a ser doado. Essas técnicas de limitação demostram a preocupação com a interferência excessiva do dinheiro no processo eleitoral.
Segundo Daniel Zovatto:
Em favor do financiamento privado, cabe apontar que a origem dos recursos, diretamente dos cidadãos deveria ser visto, em princípio, como uma prova do enraizamento sadio dos partidos na sociedade em que atuam, sempre e quando existam limitações com respeito a sua origem, limites quanto a seus montantes, mecanismos de controle efetivos e uma série de garantias voltadas para evitar o abuso e a desigualdade. Além disso, a necessidade de coletar dinheiro pode ter efeitos colaterais positivos, pois constitui um poderoso incentivo para recrutar novos membros. Do mesmo modo, as atividades de busca de fundos têm o efeito de criar redes de simpatizantes que, em tempos de
campanha, estarão mais bem preparados para cumprir tarefas políticas.28
A grande crítica a esse modelo é a possível relação de dependência entre candidatos e doadores, principalmente quando o sistema permite doações de grande porte.
Segundo Ferreira Rubio29, o principal risco do financiamento privado consiste na dependência dos candidatos em relação ao poder econômico, de modo que eles mais representariam seus financiadores do que os cidadãos, assim as decisões políticas poderiam sofrer interferência de interesses particulares.
O consentimento, por parte da legislação, de doações de grade monta é o que gera o fenômeno da concentração da fonte dos recursos. Além de trazer a mencionada relação de dependência, essa concentração é danosa ao equilíbrio entre os competidos.
Nesse sentido Speck assevera:
O que torna o financiamento privado viciado é o montante da contribuição privada. Isto em dois sentidos: uma vez que os cidadãos são desiguais quanto à capacidade de contribuir com recursos para campanhas, fere-se o princípio da equanimidade eleitoral. [...] Um segundo problema vinculado ao valor da contribuição é a possível dependência do candidato em relação ao doador. Se o candidato não conseguir diversificar as suas fontes de financiamento cresce o risco de uma representação viciada por interesses escusos.30
A solução dessa crítica feita ao financiamento privado consiste em diluir as fontes. No entanto, não é fácil atingir esse resultado, pois seria preciso que as os candidatos conseguissem em suas campanhas envolver os cidadãos a ponto de conseguirem doações dos mesmos.
Segundo Rubio, para evitar ou prevenir a indevida influência dos doadores na ação pública dos candidatos, os países têm recorrido a imposição
28 ZOVATTO, Daniel. Financiamento dos partidos e campanhas eleitorais na América Latina: uma análise comparada. OPINIÃO PÚBLICA, Campinas, vol. 11, nº 2, p. 287-336, out. 2005. Disponível em:
<http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0104-62762005000200002>
29 FERREIRA RUBIO, Delia. Financiamento de partidos e campanhas - Fundos públicos versus fundos privados. NOVOS ESTUDOS - CEBRAP, n°.73, São Paulo Nov. 2005. Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0101- 33002005000300001>.
30 SPECK, Bruno Wilhelm. Sobre a oportunidade, a modalidade e a viabilidade da reforma
de limites máximos para os montantes dos aportes privados, a fim de diversificar as fontes de receitas, e proíbem algumas doações em razão da qualidade do financiador.31
A diversificação das fontes das doações é ainda mais desafiadora na realidade brasileira, haja vista o distanciamento do eleitorado em decorrência dos vários casos de corrupção destacados pela mídia.
Speck afirma que mobilizar doações custa dinheiro e que convencer um grande doador é menos dispendioso do que a mobilização de vários pequenos contribuintes.32 Portanto, a problemática envolvendo o financiamento privado reside na concentração das fontes e não na origem privada dos recursos.
3.3 Financiamento Público
Nesse modelo as campanhas eleitorais são financiadas em sua totalidade pelo Estado, seja de forma direta ou indireta. No financiamento indireto o repasse de recursos se dá através outros meios que não seja a transferência de dinheiro, como por exemplo, no caso do Brasil, o acesso ao horário eleitoral gratuito.
De acordo com Araújo:
O financiamento público de campanha consiste na prestação pecuniária direta ou na concessão de alguma vantagem indireta que o Estado, com base em critérios legalmente fixados, transfere a partidos e candidatos como forma de assegurar-lhes os recursos e meios necessários para o desenvolvimento de uma campanha eleitoral.33
O crescimento do financiamento público está relacionado com a tentativa de evitar as consequências negativas do financiamento privado, tais como o uso do poderio econômico com a finalidade de interferir nas decisões políticas para alcançar interesses particulares e a desigualdade entre os competidores eleitorais.
31 FERREIRA RUBIO, Delia. Financiamento de partidos e campanhas - Fundos públicos versus fundos privados. NOVOS ESTUDOS - CEBRAP, n°.73, São Paulo Nov. 2005. Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0101- 33002005000300001>.
32 SPECK, Bruno Wilhelm. O dinheiro e a política no Brasil. Le Monde Diplomatique Brasil. Maio, 2010. p.7.
33 ARAÚJO, Medeiros Sergei. O financiamento público nas eleições brasileiras. Temas de direito Eleitoral no Século XIX. p.316.
De acordo com Lima Barreto, o desenvolvimento do financiamento público está relacionado com desejo de regulamentar a participação do dinheiro nas campanhas.34
Segundo Araújo, a incapacidade financeira dos partidos políticos e candidatos para enfrentar os elevados custos das campanhas eleitorais é um dos pontos que estão na gênese do financiamento público.35
Os defensores desse modelo apontam que ele é capaz de diminuir a incidência de interesses particulares, dado que a relação de dependência entre financiadores e candidatos não é possível, pois os recursos são advindos do próprio Estado. Outra vantagem é a maior concentração dos candidatos nas atividades políticas, à medida que estes não teriam necessidade de procurar financiadores para custear suas campanhas.
Conforme Zovatto, o financiamento público tem a seu favor a transparência, uma vez que suas receitas e despesas estão sujeitas aos órgãos controle e fiscalização do erário público. Logo, ao envolver recursos dos contribuintes, os princípios da transparência e do controle são garantidos da melhor forma.36
Tal modelo propõe o estabelecimento de condições mais equilibradas entre os competidores eleitorais, pois no financiamento privado o acesso dos candidatos aos recursos é discrepante. Entretanto, encontra-se certa dificuldade nos critérios de distribuição dos fundos públicos aos partidos, pois quando os critérios têm como base o sucesso eleitoral é criado uma espécie de barreira política, à medida que os partidos tradicionais ficam cada vez mais fortes e os novos partidos encontram mais dificuldades para conquistar espaço.
Nesse sentido, Delia Ferreira Rubio afirma:
A consecução dos objetivos de ampliação da participação, o equilíbrio das condições da competição eleitoral e a redução dos gastos de campanha dependem das condições da atribuição de fundos públicos aos partidos. Dessa forma, por exemplo, se os critérios da distribuição
34 LIMA, Martonio Mont’Alverne Barreto. A democracia da atualidade e seus limites: o financiamento público de campanhas eleitorais. Santa Catarina: Universidade Federal de Santa Catarina, 2005.
35 ARAÚJO, Medeiros Sergei. O financiamento público nas eleições brasileiras. Temas de direito Eleitoral no Século XIX. p. 316.
36 ZOVATTO, Daniel. Financiamento dos partidos e campanhas eleitorais na América Latina: uma análise comparada. OPINIÃO PÚBLICA, Campinas, vol. 11, nº 2, p. 287-336, out. 2005. Disponível em:
dos fundos se baseiam na obtenção de cadeiras parlamentares ou na participação em eleições anteriores é provável que seu efeito não seja a ampliação da participação ou a criação de um ambiente de competição aberto e plural, mas a consolidação dos partidos tradicionais e a manutenção do status quo do sistema partidário.37
De acordo com Speck, o financiamento público traz o risco de cartelização do sistema partidário, assim o acesso aos recursos públicos pode ser uma barreira erguida para dificultar o acesso de novos competidores, quando estes novos atores ou pequenos partidos são desfavorecidos.38
Existem vários modelos de distribuição dos recursos aos partidos, alguns sistemas fazem a distribuição proporcional ao sucesso eleitoral, como já mencionado, outros ofertam o mesmo valor a cada partido com a finalidade de dar condições iguais de oportunidade.
A combinação desses sistemas de alocação também é bastante utilizada, de modo que uma parte dos recursos é distribuída igualmente entre os competidores, enquanto que a outra parte observa o desempenho eleitoral nas eleições passadas.
Marenco afirma que:
A distribuição destes fundos públicos entre os partidos obedece predominantemente a um critério de performance eleitoral, traduzida em votos em eleições prévias (Alemanha, Dinamarca), correntes (Austrália, Canadá, Espanha, Uruguai), cadeiras legislativas (Áustria, Israel, Holanda, Reino Unido) ou, ainda, combinações de critérios, como na França, que utiliza votos com número de candidatos apresentados. A adoção de critério de distribuição igualitária dos recursos públicos entre partidos pode ser encontrada em doze países, entre os quais Rússia, Azerbaijão e Tailândia, além de outros que combinam com desempenho eleitoral (Argentina, México).39
Segundo Araújo, o financiamento público direto pode ocorrer de duas formas, por meio de um adiamento das receitas que serão repassadas aos interessados antes das eleições ou através de um sistema de reembolso, feito após as eleições, geralmente parcial, dos gastos realizados por partidos e/ou
37 FERREIRA RUBIO, Delia. Financiamento de partidos e campanhas - Fundos públicos versus fundos privados. NOVOS ESTUDOS - CEBRAP, n°.73, São Paulo Nov. 2005. Disponível em:
<http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0101-33002005000300001>
38 SPECK, Bruno Wilhelm. Três ideias para oxigenar o debate sobre o dinheiro e a política
no Brasil. 2010, p. 7.
39 MARENCO, André. Quando as Leis não Produzem os Resultados Esperados: Financiamento Eleitoral em Perspectiva Comparada. p. 825-826.
candidatos.40A Costa Rica é um dos países que faz essa espécie de reembolso
posterior a eleição, financiando os custos da campanha proporcionalmente aos votos que serão obtidos na eleição.
Conforme Speck, um dos questionamentos críticos direcionados ao financiamento público exclusivo é o risco de os partidos políticos terem seus vínculos com a sociedade enfraquecidos. No caso brasileiro, este argumento não é de todo descartável, diante de uma das principais deficiências do nosso sistema partidário que é a debilidade de vínculos orgânicos com a sociedade.41
O financiamento público exclusivo em países com altos desníveis sociais, segurança pública deficiente, pouco investimento em saúde e educação, pode sofrer duras críticas por parte da sociedade, uma vez que o gasto de dinheiro público para financiar campanhas eleitorais, diante do quadro apresentado, não é considerado prioritário pela sociedade, ensejando em uma espécie de deslegitimação da sociedade em relação a esse modelo de financiamento.
Apesar desse modelo ser apresentado como um fator de redução dos casos de corrupção, argumenta-se que não tem como garantir a extinção do dinheiro privado nas campanhas, à medida que este poderá adentrar nas mesmas através de vias escusas. Caso o sistema de financiamento público adotado não seja condizente com a dinâmica política poderá causar o efeito contrário, dessa forma pode contribuir para que os candidatos entrem na ilicitude.
3.4 Financiamento Misto
Durante muito tempo o financiamento privado foi a única fonte de recursos para as campanhas eleitorais. O financiamento público começou a ser adotado depois da Segunda Guerra Mundial, pois constituições posteriores a esse período viam os partidos políticos como instituições fundamentais da democracia. Nesse contexto de constitucionalização dos partidos, os sistemas
40 ARAÚJO, Medeiros Sergei. O financiamento público nas eleições brasileiras. Temas de direito Eleitoral no Século XIX. p. 329.
41 SPECK, Bruno Wilhelm. Sobre a oportunidade, a modalidade e a viabilidade da reforma
de financiamento passaram a ser mistos, diante da obrigação do Estado de garantir o funcionamento dos partidos.42
No financiamento misto as campanhas eleitorais são financiadas tanto pelos particulares quanto pelo Estado. Esse modelo pode assumir várias conformações à medida que combina as diversas configurações dos modelos público e privado. De acordo com Ferreira Rubio, quase todos os países latino- americanos adotam sistemas de financiamento partidário mistos, combinando sob formas e proporções diversas o aporte público e o privado, sendo a única exceção a Venezuela que proibiu expressamente o financiamento estatal.43
Segundo Speck:
No sistema misto, todos os candidatos e partidos podem usar tanto recursos públicos e privados para as campanhas. [...] Eles recebem recursos do fundo partidário, mas podem adicionalmente arrecadar recursos de doadores privados.44
O financiamento de contrapartida ou matching funds é um exemplo típico de modelo misto, à medida que requer a coexistência do financiamento público e privado, pois consiste na distribuição dos recursos públicos condicionada aos recursos que os partidos arrecadaram de seus filiados e da iniciativa privada, dando preferência a pequenas contribuições. Nesse sistema, o aporte de recursos públicos não pode ser superior ao de recursos privados, assim os partidos são estimulados a se aproximar da sociedade para conseguir os recursos utilizados no financiamento de suas campanhas. Conforme Ferreira Rubio o sistema de matching funds “faz com que o financiamento público seja proporcional ao enraizamento social dos partidos”.
De acordo com Speck, a Alemanha pratica esse sistema que incentiva os partidos a arrecadarem pequenas contribuições junto a seus filiados
42 FERREIRA RUBIO, Delia. Financiamento de partidos e campanhas - Fundos
públicos versus fundos privados. NOVOS ESTUDOS - CEBRAP, n°.73, São Paulo Nov. 2005. Disponível em:
<http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0101-33002005000300001>
43 FERREIRA RUBIO, Delia. Financiamento de partidos e campanhas - Fundos públicos versus fundos privados. NOVOS ESTUDOS - CEBRAP, n°.73, São Paulo Nov. 2005. Disponível em:
<http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0101-33002005000300001>
44 SPECK, Bruno Wilhelm. Três ideias para oxigenar o debate sobre o dinheiro e a política
e simpatizantes, dispondo que para cada Euro arrecadado de pessoas físicas até um certo máximo, o Estado paga outro ao partido.45
45 SPECK, Bruno Wilhelm. Sobre a oportunidade, a modalidade e a viabilidade da reforma
4. REFORMA POLÍTICA
4.1 Reforma Política de 2015
Em setembro de 2011, o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil - CFOAB propôs uma ação direta de inconstitucionalidade (ADI n°. 4650/DF) que questionou a doação de recursos de pessoas jurídicas para a competição eleitoral.
Essa ADI n°. 4650 teve um papel de enorme relevância para a instauração da Reforma Política de 2015, pois em 2014 a votação dos ministros se apresentava favorável a inconstitucionalidade das doações de empresas. Entre os parlamentares, instaurou-se uma série de debates e, mais uma vez, destacou-se a necessidade de uma reforma política, já que grande parte dos recursos de campanha eram advindos das doações de empresas.
Diante destes fatos, uma comissão de reforma política foi instaurada, e dos debates resultou o PL 5.735/2013, cuja ementa traz alterações da Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997 (Lei das Eleições); da Lei n° 9.096, de 19 de setembro de 1995 (Lei dos partidos Políticos); e da Lei n° 4.737, de 15 de julho de 1965 (Código Eleitoral), com a finalidade de reduzir os custos das campanhas eleitorais, simplificar a administração dos Partidos Políticos e incentivar a participação feminina.
No que diz respeito ao financiamento de campanha, os seguintes pontos foram tratados: Tetos de gastos, doações de empresas, doações de pessoas físicas, horário eleitoral gratuito de rádio e televisão, duração das campanhas, e prestação de contas.
4.1.1 Tetos de gastos
No tocante ao limite de gastos nas campanhas cabia, anteriormente, a cada partido estabelecer seu próprio limite e comunicar à Justiça Eleitoral no período de registro de seus candidatos. Essa situação colaborava para a realização de campanhas eleitorais cada vez mais caras e um amplo
desequilíbrio entre os candidatos, pois grande parte destes participa das campanhas sem recursos significativos.
Assevera Speck:
A legislação previa que os próprios partidos definissem para os seus respectivos candidatos, tetos para gastos, criando uma situação pouco comum que candidatos disputando o mesmo cargo tivessem que obedecer tetos diferentes, estabelecidos pelos seus partidos.46
Com a Lei n° 13.165/2015 foram introduzidos limites de gastos de campanha a serem definidos pelo TSE com base em parâmetros definidos em lei. A própria lei já trouxe, em seus arts. 5° e 6°, os parâmetros a serem observados pelo TSE. O art. 7° considera gastos, para fins de limitação, aqueles realizados pelos candidatos, por partidos e por comitês financeiros.
O parâmetro trazido para os cargos do Poder Legislativo (Senador, Deputados Federal, Estadual e Distrital, bem como para Vereador) era de 70% do maior gasto contratado na circunscrição para o respectivo cargo na eleição anterior a lei, sendo tal critério fixo.
Nas campanhas eleitorais para os cargos do Executivo (Presidente, Governador e Prefeito) temos algumas peculiaridades.
Assim, no primeiro turno, a limitação era de acordo com a ocorrência de um ou de dois turnos na eleição anterior. Nas circunscrições em que houve apenas um turno o limite era de 70% do maior gasto declarado e, naquelas onde tenha ocorrido dois turnos, o parâmetro é de 50%, também do maior gasto declarado.
O limite determinado para o segundo turno era de 30% dos limites estabelecidos para o primeiro turno.
Além disso, caso o município tivesse até dez mil eleitores o teto de gastos para prefeito e vereador seriam respectivamente de R$ 100.000 mil e R$ 10.000 mil, ou os valores trazidos pela regra geral do art. 5° da Lei n° 13.165/2015, se fossem maiores.
A Lei n° 13.165/2015 introduziu o art. 18-B que modificou o valor da multa no caso de descumprimento dos limites de gastos estabelecidos, deixando
46 SPECK, Bruno Wilhelm. Game over: duas décadas de financiamento de campanhas com
a punição mais branda. A multa que antes era de cinco a dez vezes do valor em excesso, passou a ser de 100% da quantia em excesso apenas.
4.1.2 Doações de empresas
A Lei n° 13.165/2015 incluiu no corpo da Lei das Eleições (Lei n° 9.504/97) o art. 24-A que tratou de vedar expressamente as doações advindas de pessoas jurídicas aos candidatos e, em seu parágrafo único, permitia a realização de transferências ou repasse de recursos de partidos ou comitês para candidatos.
O art. 24-B da Lei 9.504/97 também foi inserido pela Lei n° 13.165/2015. Este dispositivo previa a possibilidade de pessoas jurídicas realizarem doações para campanhas eleitorais aos partidos políticos, desde que observassem os limites de 2% do faturamento bruto do ano anterior à eleição, somadas todas as doações feitas pelo mesmo doador, até o máximo de R$ 20 milhões e 0,5% do faturamento bruto, somadas todas as doações feitas para um mesmo partido.
Como o art. 24-B permitia doações e contribuições de pessoas jurídicas a partidos políticos ficaria aberta uma brecha para continuar as doações das empresas aos candidatos mesmo que de forma indireta. Tal manobra política não obteve sucesso, pois, em 17 de setembro de 2015, antes da promulgação da lei n° 13.165/2015, o STF julgou inconstitucional as doações de empresas a partidos e a candidatos nas campanhas eleitorais.
Dessa forma, o julgamento do STF influenciou fortemente na decisão da Presidente Dilma Rousseff, que ao sancionar a Lei n° 13.165/2015 optou pela sanção com veto parcial em relação às doações de empresas aos partidos políticos. As razões indicadas nos vetos foram o confronto à igualdade política e aos princípios republicano e democrático, conforme decidiu o STF na ADI 4650/DF.
Segundo Oliveira:
Ainda que não esteja expressamente prevista no rol de fontes vedadas do art. 24, da Lei das Eleições, a arrecadação de recursos junto a
pessoas jurídicas não encontra amparo na legislação, tratando-se, com efeito, de uma vedação a contrario sensu.47
Portanto, as doações de recursos por parte das pessoas jurídicas tanto a partidos políticos quanto a candidatos ficaram proibidas. Assim, os recursos utilizados pelos candidatos em campanhas eleitorais ficaram restritos aos seus próprios recursos, aos repassados pelo partido e aos advindos de