Nos últimos anos, intensifica-se na agenda mundial o alinhamento das políticas públicas com a responsabilização ou accountability, segundo o discurso das reformas educacionais adotadas em diversos países, inclusive no Brasil. Esse discurso é advindo da imperiosa necessidade de promoção de transparência na gestão dos serviços públicos, uma espécie de prestação de conta à sociedade. Nessa direção, a avaliação institucional, inscrita no atual cenário das políticas públicas, visa à melhoria da qualidade da educação superior, de modo a nortear a expansão qualificada da oferta, possibilitando ações de accountability e infundindo um novo perfil às instituições de educação superior, coerente com a reforma em curso desde os anos da década de 1990. Assim, não se pode deixar de evidenciar a estreita ligação entre o sistema de avaliação implementado no país pela Lei 10.861/2004 (BRASIL, 2004c) e a responsabilização (accountability) das IFES.
Constata-se que, na nova administração pública gerencial, a política de avaliação é o principal instrumento de prestação de conta e responsabilização (accountability), salientando uma tendência administrativa pública gerencial norteada para as práticas de boa governança. Essa nova administração traz para o setor público os princípios antes aplicáveis apenas ao setor privado.
A governança pública fundamenta-se nos princípios da governança privada, introduzindo na administração pública preceitos de gestão de entidades privadas,
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buscando maior eficiência na gestão, promovendo, assim, um retorno mais eficaz ao cidadão. (SALES et al, 2015, p. 1)
Sobre esse assunto, Afonso (2009, p. 58) destaca as ferramentas de avaliação, prestação de contas e responsabilização, como sendo os principais pilares definidores de um modelo de accountability.
Conforme destacam Magrone e Tavares Junior (2014, p. 26), os sistemas globais de avaliação encerram em si mesmo a responsabilização (accountability).
Cumpre aqui compreender a responsabilização como parte de um grande e único processo global de avaliação dos Sistemas de Ensino e de suas Unidades Escolares. Neste sentido, importa destacar que a avaliação cumpre ainda pelo menos três papéis no processo de ensino: pedagógico-didático, diagnóstico e de controle. (MAGRONE; TAVARES JUNIOR, 2014, p. 26).
Magrone e Tavares Junior. (2014, p.42) ainda lembram que a padronização ou parametrização dos elementos no interior dos sistemas de ensino (currículo, avaliação etc) é uma característica muito proeminente como medidas para favorecerem a accountability.
A adoção de medidas de accountability é conjunta com Reformas Baseadas em Padrões, já citadas anteriormente, em que os principais elementos são: um padrão curricular comum, avaliação sistemática do desempenho, regras para promoção e graduação de estudantes (padronização burocrática), estabelecimento de metas, acordos acerca da divulgação dos resultados, sistemas de comparação entre as unidades (Escolas) e a adoção, ou não, de incentivos e sanções baseados no progresso institucional. (MAGRONE; TAVARES JUNIOR, 2014, p.42)
No campo da avaliação com ênfase na accountability, o MEC vinha atuando, por intermédio da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES), com longa tradição na avaliação da pós-graduação stricto sensu, e do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP), com experiências em avaliações de larga escala na educação básica, desde 1990, com o Sistema Nacional de Avaliação de Educação Básica – o SAEB. Todos esses sistemas estão permeados por mecanismos de accountability.
Para Bonamino e Sousa (2012, p. 375), sistemas avaliativos, como o SAEB e outros, que vêm se processando no país, não são movimentos isolados. Paralelamente, também acontecem os ajustes do currículo em todos os níveis de ensino, objetivando a aplicação de testes em larga escala a nível mundial, a exemplo do Programa Internacional de Avaliação de Estudantes (PISA), com aplicação em vários países, inclusive no Brasil. Movimentos similares de ajustamento curricular e pedagógico aconteceram com a implementação do SINAES no interior das IFES, também é legitimo ligar a implementação desses sistemas de avaliação com ações de accountability.
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Diante do inventário avaliativo no país, o Sistema Nacional de Avaliação de Educação Superior (SINAES) não foi a primeira experiência brasileira no campo da avaliação centrada no ensino superior. O MEC já tinha know how com outras experiências, entre elas estão: o Programa de Avaliação da Reforma Universitária (PARU, 1976), o Grupo Executivo para Reforma da Educação Superior (GERES, 1983), Programa de Avaliação Institucional das Universitárias Brasileiras (PAUIB, 1993), o Exame Nacional de Curso (ENC, 1995) ou provão como era chamado (RISTOFF; GIOLO, 2006, p. 194).
Notadamente, as demais experiências foram incorporadas ao SINAES. Na perspectiva de Ristoff e Giolo (2006, p. 198), abandona-se a fragmentação dos instrumentos anteriores a favor da visão sistêmica, aperfeiçoando os mecanismos e as ferramentas de avaliação. Acaba-se, também, criando novas ferramentas, de fato se constituindo em um todo sistêmico, na medida que,
1. integra os instrumentos de avaliação;
2. integra os instrumentos de avaliação aos de informação; 3. integra os espaços de avaliação no MEC;
4. integra a autoavaliação à avaliação externa; 5. articula, sem confundir, avaliação e regulação;
6. propicia coerência entre avaliação e os objetivos e a política para a educação superior(RISTOFF; GIOLO, 2006, p. 198).
O SINAES, sob a ótica sistêmica, na acepção de Ristoff e Giolo (2006, p. 199), corrige o problema da fragmentação da política avaliativa praticada pelos diversos órgãos do MEC. Isso se justifica porque, antes da implementação do atual sistema de avaliação instituído pela Lei 10.861/2004 (BRASIL, 2004c), cada órgão operava sua avaliação, “realizando a avaliação a seu modo, com os seus instrumentos, com a sua metodologia, com os avaliadores capacitados a seu modo e com a sua sistemática procedimental e operacional”. A partir do SINAES, a avaliação tem um único operador: o INEP.
Na atualidade, o INEP é o único a operacionalizar o SINAES, mas não atua sozinho. Ele recebe a colaboração da Comissão Nacional de Avaliação de Educação Superior (CONAES), órgão colegiado de coordenação e supervisão do SINAES, ligado ao gabinete do Ministro de Educação. Compete à CONAES, entre outras atribuições, propor mecanismos de avaliação para instituição, cursos e estudantes, ainda, definir critérios de sistematização e designar as comissões de avaliação externa (BRASIL, 2004c). Sua composição conta com 13 membros, assim representados:
composto por 1 (um) representante do INEP; 1(um) representante da CAPES – Coordenação e Aperfeiçoamento de pessoal de Nível Superior; 3 (três) do MEC entre eles obrigatoriamente 1 (um) representante da SERES; 1 (um) representante discente;
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1 (um) representante docente; 1 (um) do corpo técnico-administrativo; 5 (cinco) membros da comunidade civil entre cidadãos de notório saber científico, filosófico e artístico e de reconhecida competência em avaliação ou gestão da educação, indicados pelo MEC (BRASIL, 2004c, não paginado).
A nível institucional, o SINAES outorga o funcionamento da Comissão Própria de Avaliação (CPA), cujo compromisso e desafio inclui coordenar e executar a autoavaliação. Ela também visa a disponibilizar os dados necessários à avaliação externa, de modo que as informações coletadas promovam o diálogo com os demais instrumentos de avaliação externa e com o desempenho do estudante (ENADE) (BRASIL, 2004c).
A avaliação realizada pelo SINAES aborda três grandes eixos essenciais: instituição, cursos e discentes. A avaliação institucional observa os aspectos institucionais sob duas perspectivas: a autoavaliação e a avaliação externa, ambas são realizadas observando as dez dimensões organizadas para propiciar radiografia institucional, são elas: Plano de Desenvolvimento Institucional; política de desenvolvimento institucional; responsabilidade social; sistema de comunicação interna e externa; política de valorização e desenvolvimento de recursos humanos; gestão universitária e seus órgãos colegiados; infraestrutura; planejamento e avaliação; política estudantil; sustentabilidade financeira (BRASIL, 2004c).
A avaliação externa é realizada por comissões de especialistas in loco e, também, é retroalimentada pelos dados coletados pela avaliação interna. A avaliação dos cursos se processa por meio de instrumentos variados, aplicados por comissões de especialistas in loco; e a avaliação discente, pela aplicação do Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes (ENADE).
Vale lembrar que o ENADE é aplicado de três em três anos, de acordo com o ciclo avaliativo do curso. Tem natureza amostral em relação aos alunos, sendo que é aplicado para os ingressantes de cada curso (final do primeiro ano) e aos concludentes (último ano de curso). Junto com o exame, é aplicado um questionário que coleta informações que permitem traçar o perfil estudantil, essencial para análise do ENADE. A instituição é responsável pelo cadastro dos alunos habilitados para o exame, no sistema do INEP e, também, pelo registro no histórico do aluno quanto à regularidade com o exame, informando a situação do aluno: regular ou dispensado (BRASIL, 2004c).
No âmbito da avaliação institucional, em conformidade com a Lei 10.861/2004 (BRASIL, 2004c), foram instituídos pela Portaria nº 1.027, de 15 de maio de 2006 (BRASIL, 2006a), o Banco de Avaliadores e a Comissão Técnica de Acompanhamento da Avaliação (CTAA), nos seguintes termos
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Os processos periódicos de avaliação institucional externa e de avaliação dos cursos de graduação do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior – SINAES contarão, entre outros instrumentos, com comissões de avaliação in loco constituídas por avaliadores cadastrados no banco de avaliadores do SINAES – BASis, sob a gestão do INEP (BRASIL, 2006a).
O Banco de Avaliadores (BASis) “constitui-se em cadastro nacional e único de avaliadores selecionados pelo INEP para a constituição das comissões de avaliação in loco” (BRASIL, 2006a). A CTAA como órgão colegiado foi concebida para ser uma instância recursal, em que as instituições recorrem em caso de discordarem do resultado da avaliação externa, também realiza a triagem dos avaliadores que formarão o BASis, inclusive com poder para excluir avaliadores (BRASIL, 2006a).
Para concluir esta seção, retomam-se às ideias de Ristoff e Giolo (2006, p. 207) sobre a complementação dos “olhares”, ao falar da ótica dos “três olhares”: o “olhar institucional”, o “olhar sobre o curso” e o “olhar sobre os estudantes” revelam o aspecto global da instituição, ou seja, eles se completam e integram as partes com o todo. É essa a lógica dos autores ao definir o SINAES como um sistema. Parafraseando os autores, infere-se que as políticas públicas de regulação do ensino superior são regidas sob três olhares: o olhar do órgão regulador, dos instrumentos avaliativos e das equipes de supervisão.