Qualidade é uma palavra polissêmica, ou seja, comporta diversos significados e por
isso tem potencial para desencadear falsos consensos, na medida em que possibilita interpretações diferentes do seu significado segundo diferentes capacidades
valorativas (OLIVEIRA; ARAÚJO, 2005, p. 7, grifos nossos).
Qualidade e avaliação são termos que frequentemente aparecem atrelados nos discursos que acompanham as políticas públicas educacionais. No portal do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep), por exemplo, encontramos a seguinte apresentação do Saeb:
O Sistema de Avaliação da Educação Básica (Saeb) tem como principal objetivo avaliar a educação básica brasileira e contribuir para a melhoria de sua qualidade e para a universalização do acesso à escola, oferecendo subsídios concretos para a formulação, reformulação e o monitoramento das políticas públicas voltadas para a educação básica (PORTAL INEP16, grifos nossos).
Na passagem acima, consta que é necessário avaliar a educação para contribuir com sua qualidade, ao possibilitar a (re)formulação e o monitoramento das políticas públicas. Apesar de concordarmos que a avaliação deve estar relacionada ao processo de (re)planejamento das políticas educacionais, é necessário contextualizar alguns termos e
lembrar que múltiplos sentidos podem ser atribuídos à qualidade. Como destaca Cabrito (2009, p. 181), o modo como entendemos a qualidade condiciona a forma de “‘avaliar’ a sua concretização” (aspas do original). Desse modo, para compreender a concepção de qualidade que sustenta as avaliações das políticas dirigidas às escola públicas, é preciso contemplar a educação a partir de uma visão ampliada, abarcando fatores históricos, econômicos, políticos e sociais.
Uma das marcas dos anos de 1980 e 1990, vigentes nos dias atuais, e que auxilia na reflexão sobre qualidade e avaliação, é a doutrina neoliberal, que passa a conduzir as ações do Estado. De acordo com Gentili (1996), o neoliberalismo deve ser compreendido como um complexo processo de construção hegemônica que se instala a partir de um conjunto de estratégias. Tais estratégias conduzem à produção de novos significados sociais que, por sua vez, tendem a legitimar as ações empreendidas como as únicas possíveis e necessárias. Ainda segundo o autor,
[...] o neoliberalismo expressa uma saída política, econômica, jurídica e cultural específica para a crise hegemônica que começa atravessar a economia do mundo capitalista como produto do esgotamento do regime de acumulação fordista iniciado a partir do fim dos anos 60 e começo dos 70. O(s) neoliberalismo(s) expressa(m) a necessidade de restabelecer a hegemonia burguesa no quadro desta nova configuração do capitalismo em um sentido global (GENTILI, 2000, p. 229- 230, grifos do original).
A nova configuração do capitalismo, mencionada por Gentili, relaciona-se à modernização dos meios de produção e reprodução do capital. As alterações tecnológicas, principalmente nas áreas de informática e telecomunicações, exigem dos trabalhadores conhecimentos que atendam às transformações do modo produtivo. Como consequência, as qualificações requisitadas rompem com o ideário fordista de postos fixos de trabalho. O momento requer a composição do trabalhador flexível e polivalente (PEREIRA, 2016).
Para tanto, o olhar recai sobre a escola que precisa se adequar e atuar de modo a corresponder ao que o mercado dela espera. A teoria do capital humano, assim, vai se reafirmando como elemento-chave no sistema de produção (PEREIRA, 2016). Nessa esteira, a partir da década de 1990, os organismos internacionais17 propõem orientações técnicas a vários países, sobretudo da América Latina, indicando a necessidade de reforma
17 Os organismos internacionais vislumbravam a rentabilidade do sistema capitalista. Robertson (2012, p. 283,
grifos do original) menciona que a função dos organismos internacionais, sobretudo do Banco Mundial, é “lidar com os fracassos do neoliberalismo reinventando [as] mais avançadas rodadas de intervenção neoliberal”. Pereira (2016), lembra, ainda, da Organização das Nações Unidas para Educação, a Ciência e a Cultura (Unesco) e da Organização Mundial do Comércio (OMC). De acordo com o autor, além do Banco Mundial, esses organismos internacionais, em seus documentos, também associam a educação às demandas do desenvolvimento econômico.
educacional18.
Dentre essas orientações, merece destaque o Plano Decenal para os países mais populosos do Terceiro Mundo – resultado da Conferência Mundial sobre Educação para Todos, realizada na Tailândia em 1990 e promovida pelo Banco Mundial – o qual estabelece “conteúdos mínimos de aprendizagem que atendam a necessidades elementares da vida contemporânea19” (FNE, 2011, grifos nossos). Tais aprendizagens vinculam-se à leitura, escrita, ao cálculo e à resolução de problemas e são entendidas como ingredientes para o incremento da produtividade (LIBÂNEO, 2013).
Na análise de Freitas (2014, p. 1.089), nesse contexto, o capital se viu diante da seguinte questão: “qualificar um pouco mais e ao mesmo tempo manter o controle ideológico da escola [...] garantindo acesso ao conhecimento básico para a formação do trabalhador hoje esperado na porta das empresas”. Por conseguinte, uma das ações incentivadas pelo Banco Mundial, refere-se à instituição de sistemas de avaliação, com prioridade nos resultados e ofuscamento dos processos, em um sentido de regulação, próprio do cariz neoliberal (FREITAS, 2005).
No Brasil, a criação do Ministério de Administração e Reforma do Estado atua nessa direção. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado anuncia o atendimento às orientações dos organismos internacionais e salienta que o controle dos serviços públicos será realizado pela avaliação constante de seus resultados.
A administração pública gerencial constitui um certo avanço e até um certo ponto um rompimento com a administração pública burocrática. Isto não significa, entretanto, que negue todos os seus princípios. Pelo contrário, a administração
18 Ravitch (2017), em seu blog, destaca que a palavra reforma, utilizada pelos setores empresariais quando se
referem à educação, aparece empregada em um sentido de melhoria das escolas públicas, quando, na realidade, caminha para sua destruição. Disponível em: <https://www.huffingtonpost.com/entry/yes-it-is-true-i-dont-like- school-choice-i-admire-teachers-unions_us_59de9bc0e4b0eb18af061126?section=us_education>. Acesso em: 30 out. 2017. Para Freitas (2017a, grifos do original), “Tem razão Diane Ravitch. Os reformadores procuram passar a ideia de que quem defende a escola pública é defensor do ‘status quo e que eles é que são a ‘novidade’, o ‘anti-status quo’, a inovação. Ora, defender a escola pública não significa aceitar a atual escola pública tal como ela é. Significa apenas defender que o sistema de educação pública continue existindo exatamente para que possamos melhorá-lo”. Disponível em: <https://avaliacaoeducacional.com/2017/10/23/ravitch-destruir-nao-e- reformar/>. Acesso em: 30 out. 2017.
19 Desdobrado em objetivos específicos, a saber: “satisfazer as necessidades básicas de aprendizagem das
crianças, jovens e adultos, provendo-lhes as competências fundamentais requeridas para a participação na vida econômica, social, política e cultural do país, especialmente as necessidades do mundo do trabalho; universalizar, com equidade, as oportunidades de alcançar e manter níveis apropriados de aprendizagem e desenvolvimento; ampliar os meios e o alcance da educação básica; favorecer um ambiente adequado à aprendizagem; fortalecer os espaços institucionais de acordos, parcerias e compromisso; incrementar os recursos financeiros para manutenção e para investimentos na qualidade da educação básica, conferindo maior eficiência e equidade em sua distribuição e aplicação; estabelecer canais mais amplos e qualificados de cooperação e intercâmbio educacional e cultural de caráter bilateral, multilateral e internacional” (FNE, 2011, grifos nossos).
pública gerencial está apoiada na anterior, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais, como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema estruturado e universal de remuneração, as carreiras, a avaliação constante de desempenho, o treinamento sistemático. A
diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados (BRASIL, 1995, p. 16, grifos
nossos).
Enquanto produto da racionalidade política neoliberal, o gerencialismo emerge como saída encontrada para reformar o Estado e, portanto, a educação (SUSPITSYNA, 2010). Newman e Clark (2012) explicam que o gerencialismo relaciona-se a um conjunto de ideologias e práticas que compõem acordos políticos com abrangência global. Ainda segundo os autores, com o gerencialismo, busca-se trazer o ethos dos negócios do setor privado para o setor público. As ações empreendidas para o alcance da eficiência são realizadas de modo calculista, a partir de metas organizacionais e meios para alcançá-las (NEWMAN; CLARK, 2012). Entre suas características, destacam-se: ênfase nas técnicas e na capacidade dos gerentes para solucionar problemas; busca máxima dos resultados com insumos mínimos; racionalidade objetiva com foco na medida, ou seja, nos resultados/produtos, por onde se opera a padronização do trabalho desenvolvido e, portanto, se controlam os processos (RODRIGUES; FERRAROTTO, 2018).
Essa perspectiva perpassa a implementação do sistema nacional de avaliação, que se consolida com a aprovação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDBEN), de 1996. A LDBEN, em seu artigo 9o, demarca o “processo nacional de avaliação do
rendimento escolar” (grifos nossos). De acordo com Coelho (2008, p. 237), com a instituição
dos sistemas de avaliação, o que se pretendia era “monitorar a qualidade” e “controlar o cumprimento do que foi estabelecido como metas” (grifos nossos).
Percebemos, assim, que a avaliação associa-se ao controle de qualidade, mais especificamente, das metas que foram projetadas para a educação. Metas que, considerando as características das avaliações externas em larga escala, vinculam-se aos índices quantificáveis obtidos com a aplicação periódica de testes padronizados. As políticas de avaliação, portanto, paulatinamente, vão se configurando e se restringindo à “aferição de conteúdos em um
determinado momento do desenvolvimento escolar, tendo como único ‘objeto’ as repostas nos
testes dadas por estudantes” (PEREIRA, 2016, p. 39, grifos nossos).
Importante destacar, ainda, que, em um contexto de reestruturação do capitalismo, é preciso que os resultados informem sobre a educação em cenário global e possibilite o alinhamento dos processos formativos em grande escala, permitindo aos empresários “pechinchar” na contratação do trabalhador, diante da oferta de força de trabalho constituída
de “conteúdos mínimos”. O Programa Internacional de Avaliação de Estudantes (Pisa)20, coordenado pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) e realizado pela primeira vez em 2000, segue essa trilha. A partir de seus resultados, são produzidos rankings que desconsideram as condições estruturais dos países e suas instituições. Assim, as hierarquias estabelecidas aparentemente estão a serviço do diagnóstico dos problemas educacionais e na busca por soluções, mas, na realidade, agem na identificação e divulgação dos sistemas educacionais que possuem melhores condições de atender aos interesses dos detentores dos meios de produção (PEREIRA, 2016). Em seus relatórios e seminários, a OCDE declara que as nações devem se preocupar com os resultados do Pisa, já que se relacionam com o futuro e a capacidade de competição em uma economia globalizada (PEREIRA, 2016). Segundo Pereira (2016, p. 178),
[...] o Pisa se transformou num veículo que carrega e difunde um padrão universal de conteúdos – os resultados obtidos e aferidos ocultam as determinações político- econômicas e sociais próprias do sistema sociometabólico do capital – e, concomitantemente, institui e é instituído sob a lógica das competências e habilidades.
Com o Pisa, as competências e habilidades passam a ser a tradução, nas matrizes dos testes padronizados, das demandas oriundas do processo de reestruturação do sistema produtivo. Desse modo, em grande escala, vai se constituindo o que o capitalismo espera do trabalhador. Os resultados do Pisa são tomados como referência nas reformas educacionais empreendidas nos diversos países, independentemente das questões políticas, sociais e culturais que os diferenciam (DALE, 2004; SUSPITSYNA, 2010; AFONSO, 2013). Como explica Dale (2004, p. 441), a agenda educacional é elaborada a partir da “economia política global e não como problemas localmente percebidos”.
Assim, participar dos testes internacionais traz o alinhamento a determinada concepção de educação e ao que nela deve ser privilegiado. É por esse paradigma que os resultados são colocados em evidência, por significarem certo “ajuste” ao que foi estabelecido em âmbito internacional. Os resultados obtidos nesses testes, ao sinalizarem uma “obediência a tais acordos”, podem, inclusive, impactar na confiabilidade econômica do País e nos
20 Participam do Pisa os 34 países membros da OCDE, mais o Brasil (não membro, mas considerado país
associado). O Brasil ocupa uma das três vice-presidências do Conselho do Pisa e teve o maior número de estudantes participantes na aplicação de 2012 (PEREIRA, 2016).
investimentos recebidos. Nesse sentido, os “reformadores empresariais”21 (FREITAS, 2012, p. 380), cada vez mais, querem se apropriar da educação pública, colocando-a a serviço de seus interesses. Para tanto, agem de modo a disputar a composição da agenda política educacional. Conforme esclarecem Shiroma, Garcia e Campos (2011), os empresários articulam eventos e discussões para difundir suas ideias e criar consensos acerca de qualidade da educação e das ações que precisam ser empreendidas.
No Brasil, a constituição do programa Todos pela Educação (TPE) exemplifica a atuação empresarial na educação. Criado em 2005 por um grupo de empresários22, o TPE lançou, no ano seguinte, o Compromisso Todos pela Educação com o objetivo de “ajudar a propiciar as condições de acesso, de alfabetização e de sucesso escolar, a ampliação de recursos investidos na Educação Básica e a melhora da gestão desses recursos” (TPE, 2017,
site). A partir dessa proposta, o Ministério da Educação (MEC) estabeleceu, em 2007, o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) lançado em conjunto com o Plano de Metas Compromisso pela Educação23, instituído pelo Decreto 6.094/2007. O TPE incentiva as avaliações externas realizadas em larga escala e ressalta a necessidade de elevar os índices, referindo-se ao Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb)24, também tomado como referência de qualidade no PDE.
Vale lembrar que o Ideb25 foi implementado em 2007, após a ampliação do Saeb,
por meio da Avaliação Nacional do Rendimento Escolar (Anresc), conhecida como Prova Brasil. O produto entre o resultado da Prova Brasil e o fluxo escolar gera o Ideb, discriminado por município e escola. Como apontado na seção anterior, com as avaliações censitárias, como a Prova Brasil, inicia-se um movimento de ampla divulgação de resultados que conduzem à responsabilização da instituição e de seus atores. A responsabilização, por sua
21 Reformadores empresariais (corporate reformes), de acordo com Freitas (2012, p. 380), foi um termo criado
pela pesquisadora americana Diane Ravitch para fazer referência à união entre “políticos,empresários, empresas educacionais, institutos e fundações privadas e pesquisadores” que defendem o envolvimento da iniciativa privada como forma de resolver os problemas educacionais.
22 Grupo Pão de Açúcar, Fundação Itaú-Social, Fundação Bradesco, Instituto Gerdau, Grupo Gerdau, Fundação
Roberto Marinho, Fundação Educar-DPaschoal, Instituto Itaú Cultural, Faça Parte-Instituto Brasil Voluntário, Instituto Ayrton Senna, Cia. Suzano, Banco ABN-Real, Banco Santander, Instituto Ethos (SAVIANI, 2007).
23 O Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação é “composto por 28 diretrizes para melhoria do ensino
nacional, estabelecidas com base em estudos preliminares realizados em parceria com organismos internacionais” (Portal Todos Pela Educação, acesso em: 26 dez. 2017).
24 Ainda em atendimento à proposta do Compromisso Todos pela Educação, quanto à alfabetização das crianças
até os 8 anos de idade (segunda meta do TPE), em 2008, ocorre a instituição da Provinha Brasil, cujo objetivo é verificar se as crianças matriculadas na rede pública chegam alfabetizadas aos 8 anos de idade. Para Esteban (2012, p. 590), os resultados da Provinha Brasil atuam “para conformar os sujeitos a procedimentos pedagógicos ajustados à concepção de qualidade hegemônica, mais vinculada às demandas do mercado do que às exigências socioculturais da maioria da população”.
25 Por esse índice, o PDE realiza a distribuição de recursos, colocando em cena, como anunciado por Mozart
vez, compõe o pacote gerencial (MATHISON; ROSS, 2004) e, nesse sentido, as escolas passam a ter que prestar contas de seus resultados, de modo a demonstrar se o “nível de sucesso alcançado nos resultados foram desejados por aqueles que estão no poder” (MATHISON; ROSS, 2004, p. 92, tradução nossa).
Há, portanto, um aprofundamento na lógica iniciada na década de 1990. Para Pereira (2016, p. 17), o Ideb é consoante ao projeto hegemônico de educação, centrado na mensuração, o qual impulsiona “uma gestão gerencial-meritocrática subsumida ao ethos mercadológico”. É nessa esteira que surge uma relação entre as metas projetadas para a educação nacional, a partir do Ideb, e o Programa Internacional de Avaliação de Estudantes. Relação expressa, inclusive, no Plano Nacional de Educação (2014-2024) em sua sétima meta26. O 6,0 no Ideb, como referência para 2021, significa que, considerando proficiência e fluxo, o Brasil estará na média dos países desenvolvidos, membros da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), observada, atualmente, via Pisa.
Assim, a qualidade da educação define-se, na perspectiva acima apresentada, como o alcance de metas definidas, a partir de competências e habilidades, projetadas e promovidas no interesse das relações de mercado (SUSPIYSYNA, 2010; PEREIRA, 2016). Como explica Gentili (1996, p. 15), nesse sentido atribuído à qualidade,
As instituições escolares devem ser pensadas e avaliadas (isto é, devem ser julgados seus resultados), como se fossem empresas produtivas. Produz-se nelas um tipo específico de mercadoria (o conhecimento, o aluno escolarizado, o currículo) e, consequentemente, suas práticas devem estar submetidas aos mesmos critérios de avaliação que se aplicam em toda empresa dinâmica, eficiente e flexível. Se os sistemas de Total Quality Control (TQC) têm demonstrado um êxito comprovado no mundo dos negócios, deverão produzir os mesmos efeitos produtivos no campo educacional.
As propostas do TPE estão nessa direção, já que, como apontado, defendem o Ideb como expressão da qualidade da educação. Saviani (2007, p. 1.253) afirma que, a partir dessa concepção gerencialista de qualidade, se estimula a “pedagogia de resultados”, cuja função do governo é avaliar os produtos, forçando que o processo se ajuste às demandas empresariais. De acordo com o autor, essa perspectiva
[…] visa obter a satisfação total dos clientes e interpreta que, nas escolas, aqueles
26 Como ressalta Pereira (2016, p. 237) “a distância entre o desempenho brasileiro e a média dos países da OCDE
foi o que justificou a implementação do Ideb, por isso as metas buscam alcançar tais resultados até 2021, materializando o processo de copiar para progredir”.
que ensinam são prestadores de serviço; os que aprendem são clientes e a educação é um produto que pode ser produzido com qualidade variável. No entanto, de fato, sob a égide da qualidade total, o verdadeiro cliente das escolas é a empresa ou a sociedade e os alunos são produtos que os estabelecimentos de ensino fornecem a seus clientes (SAVIANI, 2007, p. 1.253).
Para que o produto (aluno) satisfaça o cliente (empresa), os mecanismos de avaliação com foco nos resultados atuam a distância e configuram as ações dos prestadores de serviço (escola). A pedagogia dos resultados, nesse sentido, “facilita o papel de monitoramento do Estado” que, em “um governo sem governo” age “nas culturas, práticas e subjetividades”, garantindo alinhamento do processo formativo (BALL, 2004, p. 1.116). Periodicamente, a cada divulgação de resultado, essa lógica se retroalimenta, “como no modelo administrativo e econômico do just in time, em que a prateleira do supermercado, último elo da cadeia produtiva, dá ordem e ritmo para a produção” (MENDES et al. 2015, p. 1.286, grifos do original).
Ao serem adotados os índices obtidos nos testes padronizados como indicadores privilegiados de qualidade, ocorre a proliferação de sistemas e programas de avaliação em estados e municípios, com características similares ao sistema de avaliação adotado pelo governo federal27. A avaliação externa em larga escala vai, assim, se constituindo em eixo condutor das políticas educacionais e, progressivamente, é assumida, independentemente do contexto, como fórmula e solução válida para os problemas educacionais, o que expressa um projeto de reforma ideológica na difusão de um senso comum quanto à qualidade da educação (GENTILI, 1996; PEREIRA, 2016).
Olhar para a avaliação com foco em seus instrumentos, bem como nos aspectos técnicos e nos resultados, acaba por mascarar as questões políticas e os interesses econômicos, anteriormente apresentados. Acreditamos que os indicadores de qualidade que constituem os sistemas de avaliação não podem ser determinados de cima para baixo, sem a necessária escuta e negociação com a comunidade escolar. Assim, para superar a visão unidimensional de qualidade da educação – entrelaçada à “urgência de que o sistema educacional se ajuste às demandas do mundo dos empregos” (GENTILI, 1996, p. 15) e, portanto, direcionada aos resultados das avaliações externas em larga escala –, defendemos a qualidade social28 da escola pública, cujo objetivo principal é a formação humana29 dos estudantes.
27 Em 2012, 19 estados possuíam seus próprios sistemas/programas de avaliação (SOUSA, 2013). 28 A discussão sobre qualidade social consta do próximo capítulo.
Com tal concepção de qualidade, a avaliação precisa ser ampliada, e ir além da verificação de índices obtidos a partir de testes padronizados. Para a construção da qualidade social, é necessário contemplar processos de autoavaliação e compartilhamento de responsabilidades entre os segmentos de sua comunidade e o poder público, de modo que a negociação entre esses polos possibilite a construção coletiva das metas a serem perseguidas, a partir das potencialidades e necessidades localmente percebidas.