S’il est trop tôt pour apprécier les conséquences du deuxième référencement, les premières données disponibles indiquent une

ouverture en trompe l’œil qui pourrait compromettre la solidarité intergénérationnelle et le soutien financier à la PSC

2.2.1. Les conditions de mise en œuvre du deuxième référencement, marqué par une pression accrue sur le rapport tarifs/garanties, ont contribué à le vider en partie de sa substance

2.2.1.1. La bascule des adhérents des contrats anciennement référencés vers les contrats nouvellement référencés a constitué un angle mort de la procédure

Sur le plan juridique, les référencements peuvent reposer sur des dispositifs différents : (i) le ministère adhère à l’un des règlements d’une mutuelle ou d’une institution de prévoyance ou souscrit un contrat collectif auprès d’une mutuelle, d’une institution de prévoyance ou d’une entreprise d’assurance, auprès de laquelle chaque agent adhère ensuite, ou (ii) chaque agent adhère directement à un règlement mutualiste auquel le ministère n’est pas juridiquement partie. Dans le premier cas, les adhésions individuelles prennent en principe fin à l’issue du référencement. Mais cela n’empêche pas de conserver les adhérents dans un cadre individuel.

Le décret ne ferme aucune des deux possibilités et la circulaire DGAFP du 27 juin 2016 ne fournit aucune précision sur le dispositif à privilégier ni sur les modalités de transition entre les deux référencements. En pratique, dans le cadre du deuxième référencement, seuls les ministères économiques et financiers ont fait le choix, conjointement avec la mutuelle référencée et dans le cadre de règlements mutualistes à adhésion directe, de fermer l’accès aux contrats anciennement référencés et, à travers une procédure de pollicitation, de proposer à l’ensemble des adhérents de basculer vers les contrats nouvellement référencés. Ce choix s’explique, selon les interlocuteurs rencontrés par la mission, par le fait que (i) ces contrats étaient systématiquement, quelle que soient leur situation personnelle, plus avantageux pour les adhérents, y compris sur le plan tarifaire (ii) et que la garantie dépendance, contrairement aux autres ministères, restaient bien incluse, comme l’avaient demandé les OS, dans les contrats référencés.

2.2.1.2. Mis en concurrence sur le rapport tarifs/garanties, les organismes complémentaires ont élaboré des offres qu’ils savaient non viables au regard des caractéristiques du stock des adhérents

Dans les autres ministères où les « tenants » ont été référencés, le cas échéant aux côtés d’ « entrants » (Affaires sociales, Armées, Agriculture, Éducation nationale), les premières données disponibles indiquent que la grande majorité des adhérents sont restés sur les contrats anciennement référencés. Différents facteurs expliquent cette situation qui remet en cause la pertinence du référencement et la possibilité pour les employeurs de participer financièrement à la PSC. Schématiquement, il ressort que :

 les ministères ne disposent pas de moyens permettant de communiquer des informations, en particulier sur la PSC, à leurs retraités, à supposer que ces derniers aient souhaité ensuite faire la démarche de signer un nouveau contrat ;

 les « entrants », ayant élaboré des offres volontairement sous-tarifées pour pénétrer le marché, ne souhaitent pas y faire adhérer des « mauvais risques » qui pourraient déséquilibrer ces contrats ;

 les « tenants », s’étant alignés, pour ne pas être évincés par des « entrants », sur les rapports garanties/prix pratiqués par ces derniers, ne souhaitent pas non plus y faire basculer leur stock de retraités sachant que les transferts de solidarité n’étaient déjà pas compensés intégralement quand leurs tarifs étaient plus élevés ;

 enfin, au regard de la rigidité des cahiers des charges, comportant des garanties parfois jugées non pertinentes ou au contraire excluant le couplage avec la dépendance ou l’adhésion groupée à une mutuelle d’action sociale, et compte tenu de la faiblesse relative en contrepartie de la participation des employeurs, les « tenants » ont jugé préférable de conserver des marges de manœuvre en termes de fixation des tarifs ou simplement leur mode de fonctionnement antérieur en retenant leur stock d’adhérents en dehors de la sphère du référencement.

Dans les autres ministères, la difficulté de comparer les contrats anciennement et nouvellement référencés, ainsi que la communication parfois ambiguë des organismes complémentaires, expliquerait le faible nombre de bascules vers les nouveaux contrats 2.2.2. Le défaut de bascule du stock des adhérents vers les offres nouvellement

référencés compromet la possibilité d’au moins quatre ministères de participer financièrement à la PSC

2.2.2.1. Sur l’ensemble des ministères, la grande majorité des adhérents aux organismes référencés sont en réalité restés sur les contrats anciennement référencés La mission a sollicité l’ensemble des organismes référencés pour obtenir des données à date sur le deuxième référencement⁶³.

Comme le montre le tableau 9, dans les ministères ayant référencé plusieurs organismes complémentaires (Éducation nationale, Armées, Affaires sociales, Agriculture, Culture) :

 le nombre d’adhérents à un contrat référencé s’est effondré entre la dernière année du premier référencement et la première année du deuxième référencement ;

 le nombre d’adhérents à un contrat référencé auprès d’un organisme « entrant » (ex : la MGEN au ministère des Solidarités, AG2R à l’Agriculture) est marginal.

Ainsi, sur les deux ministères comptant le plus grand nombre d’agents (Armées et Éducation nationale), le nombre d’adhérents à un contrat actuellement référencé serait inférieur à 20 000.

Par ailleurs, pour deux ministères (Économie et Finances, Affaires étrangères), les OC référencés ont procédé à la bascule totale de l’ancien contrat vers le nouveau contrat.

63 Ces données sont couvertes par le secret industriel et commercial.

Tableau 9 : Nombre d’adhérents à un contrat référencé par mutuelle référencée et par

Source : Mission, d’après données communiquées par les organismes complémentaires référencés.

71 Intériale a communiqué à la mission le nombre d’adhérents pour les deux ministères

72 Effectifs au 31 décembre 2017.

2.2.2.2. Sans préjuger des transferts de solidarité effectués sur les contrats non référencés, l’absence de transferts sur les contrats référencés interdit à quatre ministères de verser l’enveloppe de 21 M€ prévue au titre de la PSC en 2019 Les organismes complémentaires n’ont pas communiqué à la mission de données sur les évolutions mises en œuvre ou envisagées de la structure tarifs/garanties des contrats anciennement référencés. Il n’est donc pas possible d’analyser l’existence éventuelle de transferts de solidarité sur ces contrats.

En revanche, à rebours des estimations très volontaristes qui avaient été réalisées par les candidats dans le cadre des appels à concurrence, il est possible d’affirmer que, dans au moins quatre ministères (Éducation nationale, Armées, Affaires sociales et Culture), au regard du faible volume d’adhérents aux contrats référencés et de leurs caractéristiques (jeunes actifs en grande majorité), le niveau des transferts de solidarité susceptibles d’être financés lors de la première année du référencement devrait être proche de zéro.

Par conséquent, à droit constant, ces ministères ne pourront pas allouer à la PSC en 2019 les montants prévus dans les cahiers des charges, ce qui représentera pour l’État un montant global de 20,6 M €⁸⁰ qui pourra être économisé ou réinjecté dans le budget d’action sociale ministérielle.

80 Ce montant est calculé en tenant compte des sommes que ces ministères avaient prévu, dans le cahier des charges du deuxième référencement, d’allouer à la PSC : 4 M€ pour l’Éducation nationale, 0,38 M€ pour les Solidarités, 16 M€ pour les Armées, 0,2 M€ pour la Culture.

ANNEXE V

Participation financière des employeurs