Para o entendimento de como aquilo que se expressou no âmbito da reforma do Estado vem se traduzindo no político e no jurídico, fomentando alterações nas práticas institucionais do CNPq, é necessário o entendimento de algumas políticas implementadas que passam a fazer parte do rol das mudanças profundas demandadas pela Política nacional de C&T. Se, durante a gestão do presidente Fernando Henrique Cardoso, a agenda do país focou muito mais na emergência de uma gestão monetária da política e reformas no âmbito do Estado que promovessem a inserção do Brasil no circuito de servidão financeira internacional, é o governo de Lula (2003-2010) que vai dar solidez a este projeto, sobretudo, por meio de
um novo projeto de industrialização que passa a reposicionar o setor produtivo/industrial ao atribuir a ele o papel de indutor de produção de conhecimento, tecnologia e inovação.
Ou seja, a agenda nacional de C, T&I decorrente do novo projeto de industrialização brasileira resultou da adaptação do país ao novo modelo econômico mundial, e que passa a demandar um novo ordenamento jurídico de orientação da produção de conhecimento científico, tecnológico e de incentivo à inovação. Sob essa perspectiva, o conhecimento passa a ser um dos elementos centrais da nova estrutura econômica brasileira, e a inovação tecnológica, a mediação entre a produção de conhecimento e a geração de riqueza.
Figura 1- Dispêndio Nacional em Ciência e Tecnologia.
Fonte: BRASIL, MCT, 2012.
A Figura 1 apresenta a evolução do dispêndio nacional em C&T nos últimos dez anos, com uma evolução de 379% no dispêndio público em C&T e uma evolução de 423% de dispêndio privado, totalizando a evolução de dispêndio em C&T 398% no período indicado. A criação dos Fundos Setoriais a partir de (1997) representou a revitalização dessas políticas de C&T com foco na Inovação, alterando a prática de financiamento das instituições
Federais(2) Estaduais(3) Total
Empresas privadas e estatais(4) Outras empresas estatais federais(5) Total 2000 1.179.482,0 5.795,4 2.854,3 8.649,7 5.455,6 1.183,2 6.638,8 15.288,5 56,58 43,42 0,73 0,56 1,30 2001 1.302.136,0 6.266,0 3.287,1 9.553,1 6.058,7 1.650,8 7.709,6 17.262,6 55,34 44,66 0,73 0,59 1,33 2002 1.477.822,0 6.522,1 3.473,3 9.995,4 6.688,7 2.593,1 9.281,8 19.277,2 51,85 48,15 0,68 0,63 1,30 2003 1.699.948,0 7.392,5 3.705,7 11.098,2 7.335,3 2.960,3 10.295,6 21.393,9 51,88 48,12 0,65 0,61 1,26 2004 1.941.498,0 8.688,2 3.900,5 12.588,6 7.941,3 3.510,2 11.451,6 24.040,2 52,36 47,64 0,65 0,59 1,24 2005 2.147.239,0 9.570,1 4.027,3 13.597,4 10.216,6 3.463,0 13.679,6 27.277,1 49,85 50,15 0,63 0,64 1,27 2006 2.369.484,0 11.476,6 4.282,1 15.758,6 11.783,9 3.076,0 14.859,9 30.618,5 51,47 48,53 0,67 0,63 1,29 2007 2.661.344,0 14.083,5 5.687,4 19.770,9 13.734,1 3.692,2 17.426,3 37.197,2 53,15 46,85 0,74 0,65 1,40 2008 3.032.203,0 15.974,5 7.138,0 23.112,5 15.827,0 5.158,6 20.985,6 44.098,1 52,41 47,59 0,76 0,69 1,45 2009 3.239.404,0 18.475,2 8.424,8 26.900,0 17.987,9 7.001,2 24.989,2 51.889,2 51,84 48,16 0,83 0,77 1,60 2010(6) 3.770.084,9 22.577,0 10.201,8 32.778,7 20.407,7 7.713,0 28.120,7 60.899,5 53,82 46,18 0,87 0,75 1,62 Total
Dispêndio nacional em ciência e tecnologia (C&T)(1) em valores correntes, em relação ao total e em relação ao produto interno bruto (PIB), por setor institucional, 2000-2010
Ano
PIB em
milhões de R$ correntes
Dispêndios em C&T
Valores correntes em milhões de R$ % em relação ao total % em relação ao PIB
Públicos Empresariais Total Públicos Empresa- riais Públicos Empresa- riais
de apoio à C&T. Esta revitalização sob a figura dos Fundos Setoriais representa um novo momento de organização da infraestrutura da C&T no país.
A criação das agências Capes e CNPq cumpriu por largo período a função de promoção da estrutura universitária, acentuando esta formação da base acadêmica com a criação de Ministério específico a partir de 1985. A criação dos Fundos Setoriais retomou uma visão de crescimento estratégico que se sustenta pela indução à produção de conhecimento com base na nova etapa de crescimento capitalista brasileiro.
Pacheco (2007), ex-secretário executivo do MCT (1999-2002), publicou na revista brasileira de inovação do Rio de Janeiro documento elaborado em 1999 que subsidiou uma reunião com o presidente da República (Fernando Henrique Cardoso) em dezembro daquele ano para tratar da criação dos fundos setoriais30.
A leitura deste documento nos fornece indícios para aventar a hipótese de que ali estaria o embrião da nova política de financiamento público de pesquisas, caracterizado por indução a pesquisas de natureza aplicada, para áreas consideradas estratégicas que seguissem a mesma racionalidade do então Fundo CT-Petro31, criado no ano de 1997, em função da aprovação da lei do petróleo, com vistas a gerar significativo impacto no processo de geração e difusão de novas tecnologias nessas áreas.
Este documento estabeleceu três prioridades que são os grandes eixos que passam a organizar a política do governo federal para a C,T&I: uma necessária política de formação de recursos humanos, incentivo aos gastos privados em P&D, a criação de uma nova modalidade de financiamento, a exemplo da criação do CT-Petro (1997), e a articulação das políticas de C,T&I com o Ministério da Educação.
A ênfase dada pelo Governo Federal do Brasil, no período 1999 a 2002, às políticas de incentivo à inovação tem poucos precedentes. Em um curto espaço de tempo, ampliou-se o espaço da política de C&T. Se iniciativas legislativas anteriores tinham sido importantes para a regulação das atividades de C&T (Lei de Propriedade Industrial, Lei de Cultivares, Lei do Software e de Biossegurança), quase não haviam afetado sua estrutura de incentivos à inovação, fomento e financiamento à C&T, com exceção da criação do CT-Petro. A reforma realizada depois de 1999 abrangeu aproximadamente 15 leis, duas aprovadas depois de 2002 (Lei de Inovação e a Regulamentação do FNDCT). (PACHECO, 2007, p. 192).
Segundo Pacheco (2007, p. 192), a defesa de uma política de fundos era clara: precisaríamos romper com “a crônica instabilidade da alocação de recursos para o
30A leitura do texto de Nascimento e Oliveira (2011) indica que esta reunião foi a discussão da elaboração do
Plano Plurianual 2000-2003.
desenvolvimento científico e tecnológico”. E ainda um esforço conjunto entre os Ministérios da Educação e da Ciência e Tecnologia.
Nossa expectativa é que em menos de trinta dias Vossa Excelência possa ter condições para anunciar ao País um programa em que se conjuguem os esforços das duas Pastas – MCT e MEC – em prol de um novo, mais sistemático e mais produtivo relacionamento entre o governo federal e o sistema universitário brasileiro. (PACHECO, 2007, p. 192).
Este documento que se reportava diretamente ao Presidente da República indicava que era necessário que o país produzisse políticas e instrumentos legais eficazes que possibilitasse um crescimento do país em direção a uma política de educação calcada no desenvolvimento produtivo e amplamente amparada pela estrutura educacional: educação básica, média e o sistema universitário brasileiro.
Coloquei a proposta de conjugação, mas não a de integração de atividades porque tanto o MEC quanto o MCT abrigam aspectos importantíssimos que vão substancialmente além desta parceria. No MEC, basta lembrar suas atribuições nos ensinos básico e médio; no MCT, o seu lado de promoção da inovação tecnológica, que o vincula diretamente ao mundo empresarial, mas também aos Ministérios mais ligados ao desenvolvimento. Basta pensar nas dramáticas implicações da mudança tecnológica em campos como a agricultura, indústria, saúde, energia e exportações. Assim, as atribuições variadas do MCT e sua perspectiva abrangente induzem sua participação diferenciada nos esforços de Governo, de acordo com a temática dos comitês de coordenação governamental ora em implantação. O fortalecimento da interface MCT/MEC não é apenas importante, é vital para a reconstrução das políticas públicas, bem como para inserção externa do País. Leva em conta as desvantagens da globalização – hoje amplamente reconhecidas – mas não se esgota em sua condenação ou no negativismo, mas procura melhor explorar os recursos humanos que integram a comunidade acadêmica brasileira e mobilizar o patrimônio de conhecimento que esta amealhou, dentro da avaliação de que, dados esses fatores e outros, é possível, buscar a adaptação dinâmica do País às realidades do processo de globalização. (PACHECO, 2007, p. 192).
A definição desses quatro eixos com claro incentivo à inovação tecnológica reposicionam o lugar da pesquisa e o seu financiamento. Entretanto, ainda era necessária a construção de marcos jurídicos que permitissem alterações profundas, por exemplo, na cultura de produção de conhecimento de nível mais acadêmico, um maior incentivo da relação do professor com as empresas, a possibilidade de auferir ganhos pessoais a partir de sua produção.
Nascimento e Oliveira (2011), ao identificarem o direcionamento do fomento público para Pesquisa, Desenvolvimento e Inovação (P,D&I), com o advento das ações
transversais em 2004, analisaram a reestruturação do FNDCT a partir de FHC, e tal como Pacheco (2007), indicando que essa reformulação se deu durante o processo de discussão para a formulação do Plano Plurianual (PPA) 2000-2003, inspirado pela criação do CT-Petro.
[...] Algo nesse sentido só ocorreria bem mais tarde, já no período Fernando Henrique Cardoso (FHC), com a reestruturação do FNDCT em fins da década de 1990. De acordo com Pacheco (2007), durante as discussões para a formulação do Plano Plurianual (PPA) 2000-2003 já era evidente aos participantes a necessidade de estabelecer “um novo padrão de financiamento”. Inspirado na criação do CT-Petro, o PPA 2000-2003 trazia como uma de suas diretrizes a necessidade ‘[...] consolidar um conjunto de fundos setoriais, especialmente aqueles vinculados a concessões públicas e com significativos impactos sobre o processo de geração e difusão de novas tecnologias (apud PACHECO, 2007, p. 191). Com efeito, entre 2000 e 2001, foram criados 14 dos 16 fundos setoriais hoje existentes – já totalizando à época 15, uma vez que o CT-Petro já existia. O desdobramento natural foi a promulgação, em 2001, da Lei n. 10.197, que, avançando nos passos iniciados com a criação do CT-Petro pela chamada Lei do Petróleo, dava institucionalidade ao mecanismo dos fundos setoriais como nova forma de operação do FNDCT. Preconizava a Lei n.10.197/2001 a destinação, para o financiamento de projetos de implantação e recuperação de infraestrutura de pesquisa nas instituições públicas de ensino superior e de pesquisa, de 20% dos recursos. (NASCIMENTO; OLIVEIRA, 2011, p. 10-11).
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Três leis são muito expressivas sobre a mudança cultural no financiamento e no apoio à produção científica, principalmente para a execução dos principais programas do CNPq e no fomento de bolsas e de pesquisa com vistas ao incentivo à produção tecnológica e inovação. Note-se que todas as leis foram normatizadas após a publicação da Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior-PITCE: a Lei de Inovação Tecnológica (Lei n. 10.973/2004), a lei do Bem (Lei n. 11.196/2005) e a Lei 11.487/2007, que altera as regras de concessão fiscal para as empresas.
A lei n. 10.973/2004, mais conhecida como Lei de Inovação Tecnológica dispõe sobre incentivos à inovação e à pesquisa científica e tecnológica no ambiente produtivo com vistas à capacitação e ao alcance da autonomia tecnológica e ao desenvolvimento industrial do país (Art. 1º).
Passa a estimular diretamente a construção de ambientes especializados e cooperativos com a produção de inovação, autorizando a relação cooperativa entre a instituição de ciência e tecnologia (ICT)32 e as empresas privadas por meio do uso cooperativo de espaços como laboratórios, instrumentos, equipamentos, materiais, instalações; regulamentam a propriedade intelectual e econômica que resulte em produtos,
32 A definição de ICT na letra da lei significa órgão ou entidade da administração pública que tenha por missão
institucional, dentre outras, executar atividades de pesquisa básica ou aplicada de caráter científico ou tecnológico.
processos ou serviços, o segredo de resultado, e dos ganhos econômicos auferidos pelos criador33.
É interessante notar como a Lei de Inovação prevê alterações na própria cultura do serviço público, fortemente amparada pela reforma do Estado. O artigo 14 desta lei trata sobre a flexibilização nas relações trabalhistas do professor-criador para a realização desse tipo de pesquisa cooperativa, permitindo afastamento com seguridade nos benefícios sociais e recebimento de ganhos auferidos no processo de exploração de produtos, serviço ou processo.
Para a execução do disposto nesta Lei, ao pesquisador público é facultado o afastamento para prestar colaboração a outra ICT, nos termos do inciso II do art. 93 da Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990, observada a conveniência da ICT de origem. § 1o As atividades desenvolvidas pelo
pesquisador público, na instituição de destino, devem ser compatíveis com a natureza do cargo efetivo, cargo militar ou emprego público por ele exercido na instituição de origem, na forma do regulamento.§ 2o Durante o período de
afastamento de que trata o caput deste artigo, são assegurados ao pesquisador público o vencimento do cargo efetivo, o soldo do cargo militar ou o salário do emprego público da instituição de origem, acrescido das vantagens pecuniárias permanentes estabelecidas em lei, bem como progressão funcional e os benefícios do plano de seguridade social ao qual estiver vinculado.§ 3o As gratificações específicas do exercício do magistério
somente serão garantidas, na forma do § 2o deste artigo, caso o pesquisador
público se mantenha na atividade docente em instituição científica e tecnológica. § 4o No caso de pesquisador público em instituição militar, seu
afastamento estará condicionado à autorização do Comandante da Força à qual se subordine a instituição militar a que estiver vinculado. (BRASIL, 2004)
No âmbito do estímulo à inovação nas empresas fica muito claro no art. 19 o papel das agências de fomento na promoção da inovação. Esta lei, ao que parece, acentua a indução a pesquisas de natureza aplicada nas atividades do CNPq amparando legalmente, na forma de política pública, todo tipo de subvenção econômica que resulte em inovação: bolsas e financiamento de pesquisa com vistas ao atendimento da demanda econômica do país.
A União, as ICT e as agências de fomento promoverão e incentivarão o desenvolvimento de produtos e processos inovadores em empresas nacionais e nas entidades nacionais de direito privado sem fins lucrativos voltadas para atividades de pesquisa, mediante a concessão de recursos financeiros, humanos, materiais ou de infraestrutura, a serem ajustados em convênios ou contratos específicos, destinados a apoiar atividades de pesquisa e desenvolvimento, para atender às prioridades da política industrial e tecnológica nacional. (BRASIL, 2004)
A lei n. 11.196/2005, mais conhecida como a “Lei do Bem” visa estimular o investimento das empresas em inovação e pesquisa tecnológica por meio do usufruto de incentivos fiscais por pessoas jurídicas que realizem pesquisa tecnológica e/ou desenvolvimento de inovação.
Os incentivos fiscais concedidos são aqui listados: deduções de Imposto de Renda e da Contribuição sobre o Lucro Líquido - CSLL de dispêndios efetuados em atividades de P&D; a redução do Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI na compra de máquinas e equipamentos para P&D; depreciação acelerada desses bens; amortização acelerada de bens intangíveis; redução do Imposto de Renda retido na fonte incidente sobre remessa ao exterior resultantes de contratos de transferência de tecnologia (revogado pela MP 497, de 27 de julho de 2010); isenção do Imposto de Renda retido na fonte nas remessas efetuadas para o exterior destinada ao registro e manutenção de marcas, patentes e cultivares; ou por meio de subvenções econômicas.
A subvenção econômica como forma de incentivo no âmbito da FINEP (Portaria MCT N. 557 de 30 de agosto de 2006), prevê a possibilidade de contratação de professores via editais para a execução de projetos para o exercício das atividades de inovação em empresas localizadas em território nacional desde que atendam as opções estratégicas do PITCE.
Art. 2º Os projetos deverão atender prioritariamente às ações horizontais de incentivo ao desenvolvimento tecnológico e inovação no âmbito da Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior - PITCE, que visem o aumento da competitividade das empresas pela inovação; o adensamento tecnológico e dinamização das cadeias produtivas; o incremento, compatível com o setor de atuação, dos gastos empresariais com atividades de pesquisa e desenvolvimento tecnológico; atendimento a relevância regional; e a cooperação com instituições científicas e tecnológicas, como ainda as ações verticais para o atendimento as opções estratégicas e as áreas portadoras de futuro § 1º Entende-se como opções estratégicas, no âmbito da PITCE, as áreas de semicondutores, software, bens de capital e fármacos e medicamentos § 2º Entende-se como áreas portadoras de futuro, no âmbito da PITCE, a biotecnologia, a nanotecnologia e a biomassa/energia alternativa.
A lei de n 10.332/2001 que institui os mecanismos de financiamento para o Programa de Ciência e Tecnologia para o Agronegócio, para o Programa de Fomento à Pesquisa em Saúde, para o Programa Biotecnologia e Recursos Genéticos - Genoma, para o Programa de Ciência e Tecnologia para o Setor Aeronáutico e para o Programa de Inovação para Competitividade incentiva o uso da capacidade produtiva de nossas universidades, de sua cultura e da sua prática universitária.
O Art. 1º dessa lei destaca as áreas chamadas prioritárias dentro desse processo do total da arrecadação da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico, instituída pela Lei nº 10.168, de 29 de dezembro de 2000, sendo destinados:
I – 17,5% (dezessete inteiros e cinco décimos por cento) ao Programa de Ciência e Tecnologia para o Agronegócio; II – 17,5% (dezessete inteiros e cinco décimos por cento) ao Programa de Fomento à Pesquisa em Saúde; III – 7,5% (sete inteiros e cinco décimos por cento) ao Programa Biotecnologia e Recursos Genéticos - Genoma; IV – 7,5% (sete inteiros e cinco décimos por cento) ao Programa de Ciência e Tecnologia para o Setor Aeronáutico; V – 10% (dez por cento) ao Programa de Inovação para Competitividade. (BRASIL, 2001)
Os programas acima referidos objetivam, de acordo com o Art. 2º, “incentivar o desenvolvimento científico e tecnológico brasileiro, por meio de financiamento de atividades de pesquisa e ao desenvolvimento científico-tecnológico de interesse das áreas do agronegócio, da saúde, da biotecnologia e recursos genéticos, do setor aeronáutico e da inovação para a competitividade” (lei 10.168/2000). O que nos indica que a pauta da pesquisa científica na universidade vem tornando-se cada vez mais exógena ao pesquisador e à própria comunidade científica, que, pela falta de incentivo em pesquisa básica e em outras áreas, tende a moldar-se a esses interesses, os quais são financiados por meio das mais diversas modalidades de bolsa por parte dos órgãos de fomento ou incentivo financeiro (subvenção econômica) pelas empresas34.
No que diz respeito ao Programa de Inovação para competitividade, o Art. 3º estabelece os recursos destinados ao Programa de Inovação para Competitividade.
I - estímulo ao desenvolvimento tecnológico empresarial, por meio de programas de pesquisa científica e tecnológica cooperativa entre universidades, centros de pesquisas e o setor produtivo; II - a equalização dos encargos financeiros incidentes nas operações de financiamento à inovação tecnológica, com recursos da Financiadora de Estudos e Projetos - Finep; III - a participação minoritária no capital de microempresas e pequenas empresas de base tecnológica e fundos de investimento, através da Finep; IV - a concessão de subvenção econômica a empresas que estejam executando Programas de Desenvolvimento Tecnológico Industrial - PDTI
34 Aqui reside uma questão central introduzida no momento do processo de qualificação: a nossa pauta de
pesquisa foi, em algum momento, definida pelo pesquisador? A leitura dos documentos nos induz a avaliar que a própria política de C&T sempre foi uma questão estratégica para o país, tendo como horizonte o desenvolvimento de um determinado modelo de desenvolvimento capitalista em tempo histórico específico. Entretanto, a evolução das condições estruturais obedeceu a uma demanda muito mais acadêmica do que puramente econômica. No âmbito do CNPq, por exemplo, o que veremos é que a lógica que orientou a política de financiamento de pesquisas e bolsas obedeceu a critérios de disponibilidade de verbas, ou mesmo por demanda balcão por largo período de tempo. Nossa hipótese central, que vem sendo produzida no âmbito deste estudo, é que as novas condições do novo modelo de desenvolvimento econômico assumido pelo Brasil a partir de Collor vão requerer um papel do Estado no sentido de fomentar políticas públicas para C&T que transformem a riqueza potencial brasileira em riqueza real.
ou Programas de Desenvolvimento Tecnológico Agropecuário - PDTA, aprovados em conformidade com a Lei nº 8.661, de 2 de junho de 1993; e V - a constituição de uma reserva técnica para viabilizar a liquidez dos investimentos privados em fundos de investimento em empresas de base tecnológica, por intermédio da Finep, conforme disposto em regulamento. (BRASIL, 2001, grifo do autor).
E ainda no parágrafo 2º: “A regulamentação da subvenção econômica de que trata o inciso IV e dos demais instrumentos do Programa de Inovação para Competitividade dará prioridade aos processos de inovação, agregação de valor e aumento da competitividade do setor empresarial”.
O editorial publicado em maio de 2008 no portal da Capes é bastante ilustrativo do estímulo ao financiamento das pesquisas de natureza induzida. A lei 11.487/2007 passa a formalizar políticas dirigidas, por parte do governo, às empresas privadas, via concessão de incentivos fiscais e também regendo o percentual que cabe a cada um sobre os resultados dessa parceria.
As empresas que investirem em pesquisa científica, tecnologia aplicada e inovação tecnológica terão isenção fiscal. As bases do incentivo à produção de conhecimentos estão no Plano de Ação de Ciência, Tecnologia e Inovação 2007-2010, que foi anunciado pelo presidente Luiz Inácio Lula da
Silva, na terça-feira, 20, em Brasília.
Dentre as ações, o presidente sancionou a Lei nº 11.487/2007, que altera as regras de isenção fiscal para empresas. O objetivo é aproximar as instituições científicas e tecnológicas do sistema produtivo industrial. Hoje, as universidades e instituições públicas são referências na pesquisa aplicada, mas esse potencial poderá gerar propriedade intelectual para o país se estiver articulado com os sistemas produtivos. [...] A nova lei estabelece critérios do direito de propriedade intelectual. As empresas que investirem em pesquisa