O contexto de mudanças institucionais, principalmente acerca da multiplicidade de formas de se prestar o serviço de saneamento, ensejou uma emergente preocupação do legislador em estabelecer o mínimo de padrões e normas na execução desse serviço de cunho local.
Verificou-se que tanto a Lei de Saneamento Básico (Lei nº 11.445/2007) como seu decreto regulamentador (Decreto nº 7.217/2010) passaram a estabelecer inúmeras orientações acerca da forma de se regular a execução desses serviços de saneamento.
De acordo com entendimentos mais recentes a regulação passou a ser definida como “todo e qualquer ato que discipline ou organize determinado serviço público, incluindo suas características, padrões de qualidade, impacto socioambiental, direitos e obrigações dos usuários e dos responsáveis por sua oferta ou prestação e fixação e revisão do valor de tarifas e outros preços públicos” (BRASIL, 2007, art. 2º).
Dada a importância do tema, a Lei nº 11.445/2007 dedicou atenção especial a questão da regulação, que entre outras, passou a disciplinar os princípios, os objetivos e o conteúdo mínimo das normas regulamentadoras que incidem aos prestadores e usuários de serviços públicos de saneamento.
No que se refere aos princípios, a Lei de Saneamento Básico estabelece que no exercício da função de regulação, o ente ou órgão deverá atender aos princípios da “independência decisória, incluindo autonomia administrativa, orçamentária e financeira da entidade reguladora” e “transparência, tecnicidade, celeridade e objetividade das decisões” (BRASIL, 2007, art. 21).
Esses princípios emergem diante da necessidade de que os entes reguladores disponham de clara autonomia para exercer seu poder regulamentar, no qual se possa criar padrões de qualidade no serviço de saneamento que atenda adequadamente as demandas sociais com um preço justo e igualitário.
Entre os objetivos da regulação, o artigo 22 da referida Lei destaca que a entidade reguladora deverá “estabelecer padrões e normas para a prestação dos serviços de saneamento, garantir o cumprimento das condições e metas
estabelecidas, prevenir e reprimir o abuso do poder econômico e definir tarifas que assegurem tanto o equilíbrio econômico e financeiro dos contratos” (BRASIL, 2007).
Quanto ao conteúdo mínimo, o art. 23 da Lei nº 11.445/2007 dispõe que:
Art. 23. A entidade reguladora editará normas relativas às dimensões técnica, econômica e social de prestação dos serviços, que abrangerão, pelo menos, os seguintes aspectos:
I - padrões e indicadores de qualidade da prestação dos serviços; II - requisitos operacionais e de manutenção dos sistemas;
III - as metas progressivas de expansão e de qualidade dos serviços e os respectivos prazos;
IV - regime, estrutura e níveis tarifários, bem como os procedimentos e prazos de sua fixação, reajuste e revisão;
V - medição, faturamento e cobrança de serviços; VI - monitoramento dos custos;
VII - avaliação da eficiência e eficácia dos serviços prestados;
VIII - plano de contas e mecanismos de informação, auditoria e certificação; IX - subsídios tarifários e não tarifários;
X - padrões de atendimento ao público e mecanismos de participação e informação;
XI - medidas de contingências e de emergências, inclusive racionamento; (BRASIL, 2007, art. 23).
Verifica-se, conforme disposto acima, que o exercício da atividade de regulação exige uma estrutura razoável, do ponto de vista financeiro, técnico e operacional. Sob esse aspecto, Mota (2010, p. 99) esclarece que os municípios brasileiros não dispõem de condições adequadas para exercer todo esse conjunto de competências regulatórias, pois lhes “faltam recursos orçamentários, falta infraestrutura técnica e faltam quadros capazes de cumprir funções tão amplas e que requerem certo grau de especialização”.
Essa complexidade de exigências foi parcialmente suprida, ao se verificar a multiplicidade de formas de se executar a regulação. Sob esse aspecto a Lei de Saneamento Básico estabelece que a regulação deverá ser realizada diretamente pelo titular ou mediante delegação.
A regulação efetuada de forma direta ocorrerá pelo titular dos serviços de saneamento, nesse caso o município, que poderá presta-los por intermédio de seus próprios órgãos da administração direta ou por entidade que integre sua administração indireta.
Quanto a delegação da regulação, verifica-se que a municipalidade, por meio de convênio de cooperação, poderá conceder essa execução a órgão ou entidade de outro ente da Federação, ou poderá concede-lo a consórcio público do qual não participe (BRASIL, 2010a, art. 31).
Há de se fazer uma ressalva quanto a forma de delegação da regulação, pois conforme preceitua o artigo 23, §1º da Lei nº 11.445/07, essa delegação não poderá extrapolar os limites territoriais do respectivo Estado em que o Município está inserido.
Nesse contexto, verifica-se que a regulação dos serviços de saneamento básico foi delineada conforme descrito no Quadro 4 a seguir.
Quadro 4 - Formas de regulação do serviço de saneamento básico. Forma de Regulação
Direta Delegação
• Administração Direta (Secretarias e Departamentos)
• Administração Indireta (Autarquias, Fundações, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista)
• Gestão Associada (Consórcio Público ou Convênio de Cooperação)
Fonte: Elaboração própria (2016); Brasil (2007).
Torna-se importante atentar que a Lei de Saneamento Básico ressaltou a questão da publicidade como essencial na execução da regulação desses serviços e nesse caso, o ente regulador:
deverá ser assegurada publicidade aos relatórios, estudos, decisões e instrumentos equivalentes que se refiram à regulação ou à fiscalização dos serviços, bem como aos direitos e deveres dos usuários e prestadores, a eles podendo ter acesso qualquer do povo, independentemente da existência de interesse direto (BRASIL, 2010a, art. 33).
Portanto, verifica-se que, apesar da atividade de regulação requerer uma complexidade de competências técnicas e legais que muitos dos entes municipais não dispõem, o legislador criou alternativas para que estas municipalidades, caso haja necessário, possam delegar a outro ente que já possua uma entidade reguladora estrutura e capaz de executar tal função.