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A progressividade do IPTU foi tratada em dois dispositivos da Constituição de 1988: no parágrafo primeiro do art. 156 e no parágrafo quarto, inciso II, do art. 182 (este último trata da progressividade no tempo ou progressividade sanção, com finalidade extrafiscal).

De acordo com o texto constitucional, este Imposto pode ser utilizado tanto para fins arrecadatórios como para fins urbanísticos, no entanto, o IPTU Progressivo no Tempo como sanção ao proprietário que não destinou sua propriedade a uma função social tem natureza extrafiscal. Por progressividade extrafiscal entende-se justamente aquela que possui finalidade urbanística não arrecadatória, ou seja, visa permitir a regulagem de condutas, fazendo com que uma atividade ou comportamento seja ou não estimulado. O art.182, §4°, inciso II garante a aplicabilidade da progressividade no tempo, de forma a evitar a especulação imobiliária, buscando realizar concretamente a função social da propriedade.

Este instrumento é regulamentado pelo Estatuto da Cidade em seu artigo 7°. Se forem descumpridas as condições de Parcelamento, Edificação e Utilização Compulsórios, caberá a utilização do IPTU Progressivo no Tempo pelo município. A alíquota poderá ser majorada pelo prazo de 5 anos, sendo a alíquota máxima de 15% do valor do lançamento fiscal do imóvel e não podendo ser maior que o dobro cobrado no ano anterior. Para Saule Jr. (2003), a finalidade da cobrança progressiva não é de confiscar a propriedade, mas de induzir uma obrigação de fazer, isto é, o Imposto é cobrado até que o proprietário cumpra com a obrigação urbanística de parcelar e/ou edificar, determinada pela legislação municipal no momento em que sua propriedade foi identificada como subutilizada.

Se, mesmo com a cobrança do IPTU Progressivo no Tempo, não forem cumpridas as obrigações de parcelar, edificar e utilizar, o município poderá promover a desapropriação para fins de reforma urbana, visando o adequado aproveitamento do imóvel. Salienta-se que esta desapropriação será paga em títulos da dívida pública que devem ser previamente aprovados pelo Senado. Se contabilizarmos todos os prazos, o processo até a desapropriação poderá chegar a 30 anos.

Além da possibilidade de utilizar a progressividade do IPTU como instrumento da política urbana, existe um outro instrumento de acordo com as diretrizes gerais do Estatuto da Cidade: o abandono regulamentado pelos artigos 1.275 e 1.276 do Novo Código Civil:

Art. 1.276. O imóvel urbano que o proprietário abandonar, com a intenção de não mais o conservar em seu patrimônio, e que se não encontrar na posse de outrem, poderá ser arrecadado, como bem vago, e passar, três anos depois, à propriedade do Município ou à do Distrito Federal, se se achar nas respectivas circunscrições.(...)

§ 2º. Presumir-se-á de modo absoluto a intenção a que se refere este artigo,quando, cessados os atos de posse, deixar o proprietário de satisfazer os ônus fiscais (BRASIL, 2002).

Ou seja, o novo Código Civil prevê a possibilidade de arrecadação do imóvel pelo Município quando o imóvel estiver vago e o proprietário não pagar os impostos respectivos, no caso, o IPTU. Trata-se de dispositivo que busca também

combater a especulação imobiliária e ao mesmo tempo incentiva o pagamento pelos contribuintes do Imposto Territorial devido.

Ao se buscar exemplos de municípios brasileiros que tenham utilizado o Parcelamento, Edificação e Utilização Compulsórios e o IPTU Progressivo no Tempo, observa-se que as tentativas de implementação destes instrumentos ainda não foram bem sucedidas. Em Porto Alegre, por exemplo, onde houve tentativas de utilizar o IPTU Progressivo no Tempo, mesmo antes do Estatuto da Cidade, este instrumento foi declarado inconstitucional. As resistências anteriores à regulamentação pelo Estatuto da Cidade parecem ter permanecido, dificultando a utilização do IPTU Progressivo no Tempo como sanção pelo não cumprimento da função social da propriedade.

Neste contexto, o município de Cuiabá vem tentando vencer as dificuldades. Desde 2006, alguns terrenos baldios foram declarados como “áreas de interesse social” pela Prefeitura, sendo notificados para que apresentem um projeto construtivo que atenda aos parâmetros urbanísticos pré-definidos, no período de um ano. A partir deste prazo, os proprietários terão mais dois anos para construir, estando, desta maneira, no decurso deste tempo. Não atendendo a estas determinações, incidirá a progressividade do IPTU, com um aumento de 100% sobre o tributo em cada ano, por cinco anos, após o qual, se o proprietário não atender a obrigação de edificar, poderá ser desapropriado com pagamento em títulos da dívida pública58.

Pelo quadro apresentado, somente daqui a alguns anos será possível proceder a análises sobre a utilização destes instrumentos (Parcelamento, Edificação e Utilização Compulsórios IPTU Progressivo no Tempo e Desapropriação com Pagamentos em Títulos) pelos municípios brasileiros que previram as áreas para sua incidência nos planos diretores, na tentativa de combater a especulação imobiliária e induzir a utilização de áreas da cidade já dotadas de infra-estrutura, priorizando a ocupação dos vazios urbanos.

4.9. Conclusão

No início deste Capítulo 4 foi apresentada a necessidade de geração de recursos próprios por parte dos municípios brasileiros, que são membros da Federação e possuem autonomia, para que estes consigam arcar com suas obrigações. Em meio a estes recursos, a tributação imobiliária aparece como uma importante fonte de receitas que, no entanto, não tem merecido a devida atenção por parte da maioria dos municípios. Desta maneira, foram caracterizados o IPTU e a Contribuição de Melhoria como instrumentos tributários e também da política urbana, justificando a necessidade de atualização dos Cadastros Imobiliários e Plantas de Valores Genéricos, o que viabilizaria sua adequada cobrança, estando de acordo com as diretrizes legais, e servindo de base para o cálculo e cobrança dos demais instrumentos que foram apresentados na seqüência.

Assim, considera-se que o IPTU é um instrumento capaz de contribuir com o desenvolvimento urbano sustentável, na medida em que possibilita recuperar investimentos públicos que resultaram na valorização de imóveis privados e frear a especulação imobiliária. Em relação aos instrumentos listados no Estatuto da Cidade e que foram vistos no Item 4.8, estes ainda necessitam ocupar seu papel como integrantes do sistema de planejamento nos municípios brasileiros, pois por estarem previstos nas leis não significa que estão sendo utilizados adequadamente.

Ainda em relação aos instrumentos urbanísticos presentes no Estatuto da Cidade, apesar da maioria dos municípios brasileiros terem cumprido com a exigência legal de elaboração de seus planos diretores, prevendo áreas para utilização destas ferramentas nas leis, a utilização efetiva ainda aparenta ser bastante restrita, tendo servido principalmente para viabilizar grandes obras viárias ou empreendimentos em áreas já valorizadas de algumas cidades, não atuando como redistribuidores dos ônus e benefícios da urbanização.

Como foi mostrado no Capítulo 3, a Colômbia tem avançado mais sob este aspecto, incorporando pouco a pouco na prática do planejamento urbano as diretrizes legais, ou seja, neste país parece que as leis referentes à atuação urbanística “estão pegando”. O exemplo do projeto “Nuevo Usme” demonstrou

que a ação governamental foi concentrada na urbanização do solo e na implementação de instrumentos para o controle dos preços deste solo, aplicando- se mecanismos de distribuição eqüitativa dos ônus e benefícios da urbanização, incluindo os instrumentos de recuperação de mais-valias geradas pela ação do Estado. Estas ações estão apontando para novas perspectivas de desenvolvimento para as cidades colombianas.

No contexto nacional de municípios que elaboraram seus planos diretores, e que já deveriam estar utilizando na prática, e com os reais objetivos os instrumentos sugeridos pelo Estatuto da Cidade, percebe-se a importância de uma investigação caso a caso. Com realidades tão distintas, não é possível analisar de maneira genérica como estes instrumentos foram incorporados às novas legislações municipais. Se estão sendo aplicados e de que maneira, quais os empecilhos encontrados para que o poder público desempenhe um maior controle de um mercado do solo, procurando minimizar a especulação e exclusão.

Por este motivo, no próximo Capítulo o município de Maceió é tomado como estudo de caso. Buscando-se investigar e analisar, num contexto específico, os instrumentos tributários e urbanísticos apontados neste Capítulo. Procurando identificar se o município avançou na busca por um processo de urbanização socialmente mais justo; enxergando estes instrumentos como uma alternativa para se construírem relações mais democráticas e mais solidárias nas cidades. Persistindo na intenção da reforma urbana de utilizar estas ferramentas para ampliar o direito à cidade.

“O grande problema das Alagoas é exatamente este: eu não faço, eu não sei fazer, eu não desejo fazer, mas eu não permito que você faça”

5. Retratando a realidade do município de Maceió.