As políticas sociais, em especial a educação, sofreram várias modificações, ocasionadas principalmente pelo novo papel que o Estado passou a assumir como controlador das políticas públicas e não como seu executor. Por outro lado, as novas demandas do mundo do trabalho, atingido pelo processo de desenvolvimento das tecnologias da comunicação e da informação, possibilitaram a mudança na base de produção, tornando-a mais flexível. Essas mudanças passaram a exigir um profissional mais dinâmico, criativo e com competências variadas para assumir várias tarefas, provocando repercussões na educação em geral e nos processos formativos.
No campo da administração das empresas foi necessário modificar a forma de organização, saindo de um modelo burocrático, rígido e autorreferido para um novo modelo de gestão, mais flexível, chamado gestão gerencial. Esse novo paradigma de gestão influenciou fortemente o campo educacional, modificando o comportamento de gestores e as práticas escolares. Paralelo a essas mudanças registra-se, ainda, nos últimos anos, uma tendência crescente de institucionalização da gestão democrática nas escolas determinadas na Lei de Diretrizes e Bases da Educação nº 9.394/96. É possível evidenciar que introduzidas no âmbito da escola essas diferentes concepções de gestão passaram a conviver no cotidiano da escola, dificultando o processo organizacional da mesma.
No que se refere à relação do CME com a secretaria é visível a falta de articulação e parceria, bem como a ausência de autonomia nas ações, na verdade, nas poucas ações que o CME exerce.
Segundo o discurso oficial, o processo de reformulação da educação em todas as suas vertentes deve ser interpretado como “autor” principal de estratégias que viabilizem o crescimento econômico, cultural e social, bem como transmitindo maiores táticas de implementação de valores de equidade social, por meio de um sistema de cooperação. Esse sistema de cooperação acaba dificultando ainda mais o papel do CME já que ele não se reúne frequentemente. Penso que muitas ações que seriam papel de o conselho deliberar acabam sendo realizadas pela Secretaria.
A educação básica luta por uma organização institucional mais participativa, mas será que é isso o que se vê na prática? Tomando como exemplo o CME de Riachuelo é claro que esta participação não tem sido satisfatória, mas sim insuficiente. A parceria, que deveria acontecer com a Secretaria, acaba sendo classificada por um assumir ações e deliberações que não competem à Secretaria, mas sim ao conselho, e por vezes vê-se no discurso da Secretária que elas assumem papéis que deveriam ser solucionados pelos diversas representações da comunidade.
Compreende-se que a busca pela materialização do pacto federativo visa promover uma maior coordenação e articulação da organização e da gestão da educação nacional, considerando suas diferenças e desigualdades. Nesse sentido, o federalismo que menciono em capítulo inicial se propõe a amenizar a desigualdade existente no país, por meio de um sistema de cooperação e o Plano de Ações Articuladas (PAR) vai ao encontro desse propósito. Nota-se que isso ainda não tem sido concretizado no CME em foco.
Diante do atual cenário educacional brasileiro o Plano de Ações Articuladas surge, ainda, como um possível instrumento para efetivação de um regime de colaboração entre os entes federados, embora sua gestão evidencie contradições quanto à intervenção direta do centro (União) no que diz respeito à formulação do Plano, ações desenvolvidas e estabelecimento de metas, por exemplo. Mas, apenas o fato de existir e a obrigação de aderir o PAR não significa dizer que a relação entre os entes federados vá ser maravilhosa. Ou mesmo que a relação da Secretaria com os colegiados seja satisfatória, já que até mesmo os excessos
de entraves burocrático para que a união libere recursos acaba por ocasionar muitos entraves entre CME e Secretaria de Educação.
As políticas educacionais, notadamente em âmbito da gestão dos sistemas educacionais, têm sofrido mudanças ao longo dos anos. Apesar disso, elas ainda não estão sendo capazes de tornar o regime de colaboração um instrumento efetivo para a melhoria da qualidade da educação básica no Brasil, e não seria diferente no município estudado.
É preciso construir e aperfeiçoar os espaços democráticos, tanto de tomada de decisão quanto de controle social, para que possam garantir novas estratégias de organização e gestão, sendo respaldado de forma que facilite o processo de interlocução e diálogo entre setores da sociedade, pretendendo buscar um consenso entre os interesses e visões que favoreçam a tomada de decisões de forma coletiva.
Levando em consideração os estudiosos da temática, os Conselhos seriam de fundamental importância para o início da redemocratização das relações da gestão escolar (GADOTTI, 1994).
Em outra vertente de pensamento, alguns estudos empíricos têm revelado os Conselhos como instrumento de tutela, de confirmação de decisões tomadas em instâncias superiores. O que acaba situando os conselhos em duas opiniões distintas: como uma instância importante para gestão democrática; e como aparelho de consolidação de poderes dominantes.
Quando se fala em descentralização há um reflexo direto no processo de redemocratização que passou pelo Brasil, através do qual se estimulou esta formação de conselhos. Outra característica dessa descentralização administrativa aconteceu, justamente, pela exigência da ideologia neoliberal que se instalava no Brasil na década de 90.
A cada dia surgem mais estudos e discussões sobre esta temática dos Conselhos Municipais, mas para conseguir dar conta dessa temática os mesmos acabam englobando assuntos pertinentes, como por exemplo: democratização, descentralização, participação, cidadania, autonomia e poder. Fatores como esses estudos me levam a fazer um elo dos Conselhos Municipais com a própria tentativa da gestão democrática nos âmbitos municipais.
Os Conselhos devem ser espaços de composição plural e paritária que fazem parte da sociedade civil, que representam instâncias que compõem a sociedade civil. Essa pluralidade, muitas vezes com interesses distintos e por vezes opostos, são elementos chave pra formação democrática do conselho enquanto órgão deliberativo e não apenas consultivo. Eles são
instâncias deliberativas que carregam em si a competência não apenas de formular/estabelecer políticas, mas também de fiscalizar sua implementação.
Com a criação do Conselho e deliberação de sua composição foram definidas algumas atribuições que são pertinentes ao próprio Conselho. Conforme explicitado no Art. º 3:
Art. 3º - São atribuições do Conselho Municipal da Educação: I – fiscalizar e controlar a aplicação dos recursos destinados à Educação; II – Acompanhar e controlar a repartição, transferência e aplicação dos recursos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério; III- colaborar na apuração de denúncias sobre a má versação na aplicação dos recursos destinados à Educação; IV – Supervisionar a realização do Censo Educacional Anual; V – examinar os registros contábeis e demonstrativos gerenciais e atualizados dos recursos recebidos ou repassados à conta do FUNDEF e/ou outros recursos destinados à Educação municipal; VI – emitir parecer mensal sobre aplicação dos recursos da Educação; VII – Supervisionar e acompanhar o desempenho dos Profissionais do Magistério do Sistema Municipal de Ensino.
Relembra-se, pois, o art.3, vez que a partir dele pode-se constatar que o Conselho Municipal de Educação em foco não exerce funções deliberativas. Sua função em parceria com Secretaria acaba sendo apenas de acordo. Tirando uma das características principais do colegiado que é o poder de deliberação. O exercício de democracia fica estagnado, parado e sem utilidade dentro do conselho, uma vez que os integrantes do mesmo não podem deliberar sobre nenhum assunto que compete à educação local. Nestes termos acaba-se por correr o risco de o conselho agir como agente legitimador da tomada de decisão do Estado, conforme já foi citado nesta pesquisa. Assim, o conselho perde sua real intenção de controle social e representatividade se tornando mais um aparelho regulador e de cunho burocrático gerencialista.
Os conselheiros acabam apenas por exercer ações de supervisão dos recursos (conforme o inciso 6 do Art. 2º) e, segundo o último inciso, deveria supervisionar e acompanhar o desempenho dos profissionais do magistério. Desde já é visível que ainda há ausência do verdadeiro papel do conselho municipal junto à educação local e a própria Secretaria.
Em alguns aspectos o Art. nº 3 irá contemplar a organicidade/administração dos programas que o município está incluso. Riachuelo encontra-se com alguns dos Programas do Governo Federal, destacados a seguir: PDDE (Caixa Escolar), PNAT, PNAE, CAE, PDE, EJA, FUNDEF. Os recursos precisam ser bem administrados, para que a escola possa receber uma
situação de qualidade para cumprir seu papel de construir cidadãos. Ademais, os alunos do ensino fundamental das escolas municipais de Riachuelo, em sua grande maioria, são naturais de camadas baixas da sociedade, isso significa dizer que precisam estudar e trabalhar ao mesmo tempo, caso contrário talvez nem consigam se manter na escola. Esta rotina de trabalhar e estudar acaba desgastando muito, tanto física como mentalmente, favorecendo o aumento do índice de evasão escolar e baixo nível de escolaridade.
Tal situação acaba sendo reflexo para os próximos anos do alunado. Um reflexo não satisfatório, muito pelo contrário, pois os alunos chegam até anos mais elevados do ensino e acabam tendo dificuldade já que não assimilaram bem os conteúdos transferidos nos anos anteriores.
Diante do exposto em Lei de regulamentação do Conselho no município, este deverá intervir, principalmente, em ordens de fiscalização, controle, supervisão e acompanhamento de distribuição de recursos da comunidade educativa, não sendo atribuições do Conselho versar a cerca de outras necessidades educativas do município.
Reforçando o que já foi dito anteriormente, apenas o inciso VII do Art. 3º versa sobre o supervisão e acompanhamento do desempenho dos profissionais da educação. Demarcando assim uma fragilidade também no processo de formação, apoio e busca de estratégias para melhoria do corpo docente da educação municipal, já que a função do conselho se resume a supervisão e controle de recursos e registros de distribuição desses recursos.
No Art. nº 7 da Lei nº 363, fica decretado que o presidente do Conselho municipal de Educação será sempre o Secretário Municipal de Educação. A partir destes estudos penso até que ponto os conselhos devem estar cumprindo seus papéis, já que deveriam ser espelho da Gestão Democrática e participava. Quando se volta o olhar essa nova maneira de organização da escola, compreende-se que por intermédio dela não se pode chegar a uma perspectiva de ação coletiva que atinge diretamente o âmbito escolar por completo, englobando todos que fazem parte dessa esfera educacional. Direta ou indiretamente, a participação de todos resultará na democratização das relações que se concretizam na escola, contribuindo para o aperfeiçoamento administrativo-pedagógico, e, principalmente, no fortalecimento da classe trabalhadora, potencializando a sua ação política, na medida em que possibilita a apropriação e a construção do saber e o desenvolvimento da consciência crítica. Mas, como dizer que se há uma perspectiva democrática se a lei promulga que o Conselho deve SEMPRE ter como
presidente o próprio (a) Secretário (a) de Educação? Seria a Secretaria a frente da supervisão e controle de ações/recursos efetuados por ela mesma.
Na última visita consegui uma nova documentação, uma portaria, que apresenta os novos membros integrantes do CME, da qual o Secretário já não faz parte como presidente, mas durante muito tempo assim o foi. Com certeza, este fato prejudicou muito o poder de autonomia e deliberação em favor da comunidade no tempo que esteve em vigor, já que a lei que concebia o secretário como presidente foi lançada em 1998 e apenas em 2013 existiu uma portaria (Nº93/2013)que nomeou outro presidente.
A análise parcial do CME de Riachuelo evidencia que existe no município uma iniciativa de trabalhar com os conselhos de forma geral, mas há uma fragilidade quanto à composição do conselho e atuação dos conselheiros no que se refere à sistematização destes órgãos colegiados. Além de tudo, a falta de formação dos conselheiros sobre a importância do CME limita muito suas atitudes autônomas dentro do conselho. Os conselheiros acabaram se acomodando na situação atual e não buscam melhorias.
Observei ainda que o Plano de Ações Articuladas do município de Riachuelo, especialmente no que diz respeito à dimensão da gestão educacional, na perspectiva do Conselho, é pontuado de forma estranha, pelo fato de a pontuação do diagnóstico ter sido de 3, já que o CME ainda necessita de muitas melhorias e não apenas a que consta como justificativa da pontuação. Essas melhorias tornarão o CME com papel fundamental dentro do desenvolvimento autônomo e democrático dos conselheiros para educação do município. O novo modelo de gestão pública deveria criar condições para um desenvolvimento expressivo tanto da governança quanto da governabilidade do Estado. Busca promover um incremento significativo do desempenho estatal mediante a introdução de formas inovadoras de gestão e de iniciativas destinadas a quebrar as “amarras do modelo burocrático”, a descentralizar os controles gerenciais, flexibilizar normas, estruturas e procedimentos.
De acordo com Abrúcio (2007), esse modelo de gestão traz uma série de peculiaridades no que concerne à necessidade de se ter instrumentos gerenciais e democráticos novos para superar as dificuldades que o Estado enfrenta. O objetivo desse processo de mudança é a necessidade de buscar atender às demandas dos cidadãos, construir uma administração pública que funcione com eficácia, eficiência, economia e que esteja mais acessível à sociedade civil,
buscando maneiras de garantir a participação e o controle social da sociedade sobre as ações da administração pública. Isso ainda falta na parceria entre secretaria e CME.
Em minha compreensão, o acompanhamento do PAR deve ser seguido de ações sistemáticas do MEC no sentido de prestar assistência aos entes para que as equipes locais possam enfrentar as dificuldades encontradas. Essa relação deve respeitar a autonomia dos entes e firmar-se em bases democráticas, numa relação horizontal.
Destaca-se, portanto, que o Plano de Metas/PAR se configura como uma política pública ao mesmo tempo centralizada e descentralizada, pois “A política, como estratégia, metas e meios, foi concebida centralmente, mas sua execução é descentralizada [...] Essa execução, contudo, conta com intervenção direta do centro”. (FARENZENA, 2012, p. 13).
É visível que a política de implementação do PAR seja arquitetada através de metas e medidas, que foram geradas de forma centralizada, na tentativa de se manterem ações articuladas, mas em seus processos executores traz uma tentativa de ser descentralizada, tendo em vista que o Plano deve suprir as necessidades próprias das redes estaduais e municipais. Isso significa dizer que este Plano deveria ser adaptado de acordo com a realidade local, mas não se pode desconsiderar que existem vários eixos centralizadores. Ou seja, o Plano não é descentralizado em sua execução, já que os estados e municípios têm uma base de ações engessadas e que devem ser respeitadas.
Diante da proposta do agir em regime de colaboração é palpável que cada esfera é responsável por determinada ação no ambiente educacional. O pacto federativo entre as esferas deve aperfeiçoar as normas que coligam a solidariedade federativa e a construção do regime de colaboração, como afirma Martins (2011) “deve-se indagar, não qual a esfera federativa responsável por determinado (sub) nível de ensino, uma vez que todas o são – apenas com funções diferentes, mas em que medida determinada esfera é responsável”.
Concordo com Martins (2011), quando afirma ainda que a função de fiscalização e controle deve acontecer tendo em vista a necessidade de usufruir dos recursos públicos de acordo com a lei. Quer dizer que existe necessidade de um controle interno e externo eficiente, bem como a viabilização do controle social, sendo ele exercido com autonomia.
Existe certa complexidade ao se falar de relações intergovernamentais e compreendo que, conforme afirma CAMINI (2010), devem ser repensadas, principalmente, pelo fato de a “tendência do Governo Central se relacionar diretamente com as esferas inferiores, reduzindo
ou até mesmo dispensando a interferência da esfera intermediária” (CAMINI, 2010, p.27). Na elaboração e execução de planos e ações que vão atingir diretamente a sociedade é necessário voltar o olhar para políticas, pois “O desafio de prestar serviços públicos com maior eficiência e maior eficácia requer atenções maiores para políticas sociais” (AFONSO, 2007, p.13).
Em relação à Educação, para Farenzena (2007), o desempenho do governo no processo de regime de colaboração deveria ir além de atos prescritos e compreender a criação política. Concordo com a autora ainda quando ressalta que os estudos acerca das relações federativas sempre voltam o olhar na perspectiva dos entraves que precisam ser solucionados, que são problemas causados pela precariedade, descontinuidade ou iniquidade. A autora demonstra que se não existem competências delimitadas de forma explícita e colaboração, os problemas correm grande risco de se potencializarem.
Portanto, diante do contexto de mudança, a política educacional brasileira ainda precisa ser discutida coletivamente, mediante participação social, intencionando assegurar a ampliação do debate para a formulação e implementação de políticas para a educação brasileira que contemplem os diferentes níveis e modalidades de ensino, com vistas à garantia da educação como bem público e de qualidade que assegure efetivamente a aprendizagem e o desenvolvimento do indivíduo. Saliento a importância dessa parceria no contexto do município estudado.