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Em 2004, mais de uma década depois da definição dos direitos relacionados à assistência social, a Política Nacional de Assistência Social (PNAS) foi aprovada, revelando a perspectiva da efetivação e materialização das diretrizes e dos direitos definidos. O descompasso entre a definição dos direitos e a materialização da política reside no fato de

[…] que seu processo de implantação vai ocorrer em uma conjuntura adversa e paradoxal, na qual se evidencia a profunda incompatibilidade entre ajustes estruturais da economia e investimentos sociais do Estado. Incompatibilidade esta legitimada pelo discurso e pela sociabilidade engendrados no âmbito do ideário neoliberal, que reconhecendo o dever moral do socorro aos pobres não reconhece seus direitos (COUTO et al., 2011, p. 34).

Em meio ao cenário adverso, a PNAS foi estruturada como resultado de um amplo debate nacional originado nos conselhos e nas conferências municipais e estaduais e consolidado nas deliberações da IV Conferência Nacional de Assistência Social. A política definiu as diretrizes de efetivação da assistência social, bem como o modelo de gestão compartilhada, com a definição das atribuições nos diferentes níveis, de acordo com o pacto federativo. Ela foi a base para a construção do modelo do Sistema Único de Assistência Social (SUAS), que visa organizar os serviços socioassistenciais e benefícios em todo o território nacional, tendo como premissa a responsabilidade do Estado de garantir o cumprimento dos direitos, contando para isso com a rede de serviços formada também pela sociedade civil organizada.

A PNAS propôs alterações importantes com vistas a possibilitar a efetivação dos direitos, entre as quais se destaca a questão da intersetorialidade, ou seja, o reconhecimento de que é necessário um amplo processo de articulação entre as políticas públicas para dar respostas ao conjunto de demandas que não se expressam apenas no âmbito da assistência ou da saúde, por exemplo. Nesse sentido, a PNAS reconhece a necessidade de implementação de ações e programas que rompam a lógica da fragmentação de ações (COUTO et al., 2011).

De acordo com Couto et al. (2011), a PNAS e o SUAS também ampliaram a noção de usuários da política superando a lógica de segmentos ao adotar o conceito mais amplo de cidadãos e grupos em situação de vulnerabilidade e riscos. Porém, a forma como o conceito é apresentado obscurece a condição de classe desses demandantes da assistência.

A questão da abordagem territorial incorporada na PNAS e SUAS reconhece que as expressões da questão social têm diferentes rebatimentos que incidem no território e que são nele reproduzidas. Nesse sentido, rompe com a lógica histórica de oferta centralizada de serviços, levando para próximo de quem dela se utiliza.

Couto et al. (2011) apontam ainda o fato de a PNAS e a SUAS reconhecerem diferentes níveis de proteção, a partir de uma lógica de complexidade da vulnerabilidade e do risco. Neste sentido, a PNAS se organizou em dois níveis de atenção: Proteção Social Básica (PSB) e Proteção Social Especial (PSE), que está dividida em média e alta complexidade. Os níveis de proteção incorporam diferentes serviços socioassistenciais, além dos benefícios, como Bolsa Famílias, Benefício de Prestação Continuada e outros benefícios eventuais.

A PSB está organizada em torno de serviços e benefícios que visam à prevenção das situações de risco, com enfoque no fortalecimento das famílias. As ações de proteção básica são executadas por unidades públicas de assistência denominadas Centros de Referência em Assistência Social (CRAS), complementadas por ações e serviços socioassistenciais prestados por entidades da sociedade civil.

A PSE é constituída de um conjunto de ações e estratégias que visam atender pessoas que já se encontram em situação de risco ou com direitos violados. É organizada em serviços de média e alta complexidade, e tem como unidade pública de referência o Centro de Referência Especializado em Assistência Social (CREAS). Nesse nível de proteção, é ofertado acolhimento institucional, serviço especializado para pessoas em situação de rua e serviços de proteção ao adolescente em cumprimento de medida socioeducativa em meio aberto, entre outros.

Outro avanço importante do período foi a consolidação dos programas de transferência de renda em torno do Bolsa Família, instituído em 2003 e regulamentado em 2004. O programa, é direcionado para famílias consideradas pobres ou extremamente pobres. O Bolsa Família unificou os procedimentos de gestão e execução das ações de transferência condicionada de renda então existentes, e estabeleceu condicionalidades nas áreas de saúde e educação.

O principal instrumento utilizado pela política de assistência social é o Cadastro Único de Programas Sociais do Governo Federal (CadÚnico), que visa caracterizar o perfil das famílias atendidas e permite a identificação das situações de vulnerabilidade e pobreza priorizadas pelos programas e serviços, em especial o Bolsa Família. Este cadastro, disponível em uma plataforma informatizada, serve como inscrição das famílias passíveis de atendimento; porém, não garante por si só o acesso aos benefícios e serviços, sendo os dados analisados por equipes técnicas. Devido à variedade de informações coletadas no CadÚnico, ele representa uma importante ferramenta de gestão e disponibilização de dados sobre a realidade social brasileira, mas se apresenta de maneira ambígua, pois, ao mesmo tempo que pretende garantir o acesso à assistência, é utilizado como ferramenta de focalização.

Quanto ao financiamento, a PNAS e o SUAS trazem uma inovação quando instalam o cofinanciamento, definido por meio de pisos de proteção e repasses fundo a fundo, rompendo com um histórico de repasses por meio de convênios; e quando estabelecem o comando único, cessando o histórico de fragmentação de ações e recursos da assistência. Dessa forma, ao mesmo tempo em que os benefícios são pagos diretamente aos cidadãos, os entes federados passam a ser corresponsáveis pelo financiamento dos serviços socioassistenciais, visando à garantia da continuidade dos repasses e à distribuição de forma a atender as diferenças regionais, ao lançar mão de pisos de proteção baseados em índices de vulnerabilidade dos territórios.

Para Boschetti (2005), o SUAS representou um importante elemento na ampliação da seguridade social e da proteção social, principalmente devido a sua capacidade de estabelecer normatização em âmbito nacional, consolidando o direito à assistência social como política de Estado, tendo o potencial de ampliar direitos, articular políticas, tensionar a luta pelo uso dos recursos públicos e ampliar a participação democrática.

No que se refere à política de segurança, ampliou-se o papel da União na organização da política e na orientação aos estados e municípios no primeiro governo Lula. Em 2003, foi criado um novo Plano Nacional de Segurança Pública, que tinha entre os objetivos a criação de um Sistema Único de Segurança Pública (SUSP). Tal sistema organizaria, a exemplo do SUAS, as atividades dos atores em âmbito federal, estadual e municipal (BRASIL, 2003). Porém, as ações planejadas não consideraram o sistema prisional, resultado principalmente da falta de clareza constitucional acerca da responsabilidade de gestão do sistema, por conta da fragmentação da política de segurança pública, uma vez que o sistema prisional permaneceu à margem das propostas incorporadas pelo SUSP.

Em paralelo à organização do SUSP, foi criado, também em 2003, o Plano Nacional de Saúde no Sistema Penitenciário, elaborado pelo Ministério da Saúde e Ministério da Justiça, que visava à inserção da Atenção Básica em Saúde nas unidades prisionais. O plano voltava-se prioritariamente às seguintes áreas: controle da tuberculose, hipertensão e diabetes; dermatologia sanitária; saúde bucal; e saúde da mulher. Para tanto, as unidades prisionais deveriam contar com equipes compostas por médicos, enfermeiros, dentistas, psicólogos, assistentes sociais e auxiliares de enfermagem.

Embora o direito à educação para as pessoas presas estivesse previsto desde 1984 na LEP, apenas em 2005 o Ministério da Educação, em parceria com o Ministério da Justiça e a Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República, desenvolveu um projeto educativo voltado para a população carcerária. A maior parte dos estabelecimentos prisionais

do país desenvolvia ações de ensino sem nenhuma padronização (GRACIANO; SCHILLING, 2008).

A adoção de estratégias de atenção aos direitos das pessoas presas se desenvolveu de forma paralela à própria organização da política de segurança pública e prisional. Apenas em 2007, com a instituição do Programa Nacional de Segurança Cidadã (PRONASCI), o governo federal, em parceria com os estados da Federação, incorporou o sistema prisional como alvo das ações. O programa estabeleceu metas e investimentos em diferentes áreas, incluindo ações de prevenção e combate à violência.

Em 2009, o governo federal promoveu a I Conferência Nacional de Segurança Pública, tendo como precursoras conferências realizadas em âmbitos municipais e estaduais, além de fóruns de debates promovidos pela sociedade civil. Entre os eixos debatidos na conferência nacional estavam a necessidade de construção de diretrizes para o sistema prisional, financiamento e gestão democrática. Entre os princípios e as diretrizes acordados na conferência estavam a consolidação do PRONASCI e SUSP, bem como a afirmação da política de segurança como política de Estado e não de governo. A conferência teve como resultado a reestruturação do Conselho Nacional de Segurança Pública (CARVALHO; SILVA, 2011).

No que se refere aos direitos das pessoas presas, a partir de 2012, a educação prisional passou a ser absorvida pela política de educação estadual. Todas as unidades da Federação passaram a elaborar Planos Estaduais (e Distrital) de Educação nas Prisões a fim de executar o Plano Estratégico de Educação no Âmbito do Sistema Prisional (PEESP), definido por meio do Decreto n. 7.626, de 24 de novembro de 2011. O Plano Nacional de Saúde no Sistema Penitenciário só veio a obter status de política com a publicação da Portaria Interministerial n. 1, de 2 de janeiro de 2014, que instituiu a Política Nacional de Atenção Integral à Saúde das Pessoas Privadas de Liberdade no Sistema Prisional.

O DEPEN, por meio de parceria com o PNUD, vem desde 2011 elaborando diversos estudos com o objetivo de propor um novo modelo de gestão prisional. Os estudos são contratados por meio de consultorias individuais em âmbito nacional e visam estabelecer parâmetros mais objetivos para a prestação de serviços e direitos previstos na LEP, incluindo a política de assistência social para a população prisional. Porém, devido ao golpe de 2015, parte do trabalho foi desmobilizado, e ainda não estão disponíveis novas propostas de políticas de cultura, educação, saúde, assistência social, trabalho, mulheres e diversidades. Neste sentido, diferentemente da assistência social, não é possível identificar uma “política prisional” – o que existem são normativos, nacional e internacionais, adotados pelas unidades da Federação na condução dos processos de reclusão, sob forte influência do Judiciário. Cabe ao DEPEN orientar os estados e financiar algumas iniciativas por meio da celebração de convênios, além de gerir e manter os presídios federais.

Neste cenário, o que se observa é a permanência da negação dos direitos humanos e sociais mais básicos, como acesso à saúde ou educação, e ao mesmo tempo as propostas de melhorias do sistema, que nada mais são que medidas de convencimento para “encarceramento em massa dos marginais, dos inúteis e dos que resistem às regras do mercado desregulamentado, ou seja, uma verdadeira ‘lei penal de terror’ sobre os destituídos de capital econômico e cultural necessário para se protegerem a si mesmos da total ilegalidade do Estado penal brasileiro” (WACQUANT, 2007, p. 211).

Para Wacquant (2007), a face penal do Estado brasileiro, por meio da criminalização da pobreza, tem ocasionado uma distribuição desigual e irregular dos direitos dos cidadãos, na medida em que seleciona no precariado o seu público-alvo. Sob a égide do estilo penal neoliberal, o Estado busca conectar a questão penal com a questão social, pois tanto a insegurança física, alimentada pela criminalidade das ruas, quanto a insegurança social, “gerada

em todo lado pela dessocialização do trabalho assalariado, pela redução da proteção social”, são transformadas em oportunidade de negócio ao capital.