A EC 95/2016 também se preocupou em prever uma série de providências que devem ser adotadas no caso de eventual descumprimento do limite de gastos estabelecido em algum exercício da vigência do Novo Regime Fiscal.
Essas medidas estão previstas nos incisos I a VIII do art. 109 do ADCT e entram em vigor automaticamente, ou seja, passam a valer imediatamente após verificado o descumprimento do teto, e até o final do exercício em que se verificar o retorno ao respectivo limite.
Em linhas gerais, a consequência da extrapolação do limite é uma maior restrição ao aumento de gastos com pessoal, já que ficam vedadas, entre outras medidas, a concessão de aumentos salariais para os servidores públicos, a realização de concursos públicos e a criação de novos cargos, empregos ou funções.
Essas restrições são semelhantes àquelas previstas no art. 22, parágrafo único, da Lei de Responsabilidade Fiscal, para o Poder ou órgão cuja despesa total com pessoal alcançar o chamado limite prudencial, ou seja, exceder a 95% do limite máximo.
A diferença mais significativa é que o art. 109 do ADCT, em seu § 3º, veda inclusive a concessão da revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos prevista no inciso X do caput do art. 37 da Constituição Federal, medida expressamente autorizada pela Lei de Responsabilidade Fiscal, mesmo diante da extrapolação do limite prudencial.
98 VALLE, Vanice Lírio do. Novo Regime Fiscal, autonomia financeira e separação de poderes: uma leitura em
As vedações previstas nos incisos VII e VIII do art. 109 merecem especial destaque, pois proíbem, em caso de descumprimento do teto, a criação de despesa obrigatória e a adoção de medida que implique reajuste de despesa obrigatória acima da variação da inflação. Assim, caso descumprido o limite individual do Poder Executivo, fica inviabilizada inclusive a manutenção da política de valorização real do salário mínimo que tem vigorado no Brasil nas últimas décadas.
A política de valorização do salário mínimo tem um inegável efeito redistributivo, pois permite àqueles que recebem as menores remunerações um aumento real no seu nível de renda. Mesmo aqueles que estão fora do mercado de trabalho formal se beneficiam dos aumentos reais, pois o salário mínimo funciona como referência remuneratória também na economia informal.
Há que se destacar, no entanto, que essa política tem um enorme peso fiscal. Isso ocorre porque o salário mínimo funciona como um piso para os benefícios previdenciários pagos pela União, nos termos do art. 201, § 2º, da Constituição Federal. Há, ainda, benefícios assistenciais pagos com base no salário mínimo, como o benefício de prestação continuada, previsto na Lei Orgânica da Assistência Social.
Marcos Mendes, analisando o impacto dessa política para o orçamento da União, verificou que a indexação de alguns gastos e benefícios sociais ao salário mínimo foi responsável por 51% do aumento da despesa primária do Governo Central no período de 1998 a 201299.
Assim, apesar de impopular, a limitação do aumento do salário mínimo em caso de extrapolação dos limites estabelecidos na EC 95/2016 se explica pelo excessivo ônus que as despesas indexadas a esse indicador impõem ao orçamento público. Repita-se, no ponto, que essa providência não será adotada imediatamente, mas apenas em caso de descumprimento do teto de gastos, essa sim a primeira opção adotada para a estabilização da despesa pública.
É relevante destacar, ainda, que, caso seja o Poder Executivo a descumprir o limite individualizado de gastos, ficam vedadas, além das ações mencionadas nos parágrafos anteriores, a ampliação de despesas com subsídios e subvenções e a concessão ou a ampliação de incentivo ou benefícios de natureza tributária, nos termos do § 2º do art. 107.
O último ponto digno de nota é que o constituinte teve o cuidado de fixar limites individualizados para cada Poder e órgão autônomo, de modo que eventual descumprimento do limite implique consequências apenas para a unidade orçamentária que não obtiver êxito na
99 MENDES, Marcos. Por que o Brasil cresce pouco?: desigualdade, democracia e baixo crescimento no país
contenção do crescimento real da sua despesa primária.
Assim, se a Senado Federal, por exemplo, extrapolar o seu limite individualizado, nada impede que o Ministério Público da União continue a realizar concursos e prover eventuais cargos vagos, desde que as despesas do Parquet estejam adequadas ao seu próprio limite.
Trata-se da positivação do princípio da instranscendência das sanções, que já foi reconhecido diversas vezes pelo Supremo Tribunal Federal, em oportunidades nas quais a União pretendia aplicar ao Poder Executivo estadual as sanções decorrentes do descumprimento do limite de gastos de pessoal por instituições que não integram o Poder Executivo. Nesse sentido a ementa do acórdão que julgou a ACO 1612:
(...) POSTULADO DA INTRANSCENDÊNCIA – IMPOSSIBILIDADE DE SANÇÕES E RESTRIÇÕES DE ORDEM JURÍDICA SUPERAREM A DIMENSÃO ESTRITAMENTE PESSOAL DO INFRATOR – PRECEDENTES – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. O ALTO SIGNIFICADO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E A QUESTÃO DE SUA APLICABILIDADE AO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL: LIMITE GLOBAL E LIMITE SETORIAL EM TEMA DE DESPESA COM PESSOAL (PODER JUDICIÁRIO). – O Poder Executivo estadual não pode sofrer sanções nem expor-se a restrições emanadas da União Federal, em matéria de realização de operações de crédito, sob a alegação de que o Poder Judiciário, a Assembleia Legislativa, o Tribunal de Contas ou o Ministério Público locais teriam descumprido o limite individual a eles imposto pela Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 20, inciso II, “a”, “b” e “d”), pois o Governo do Estado não tem competência para intervir na esfera orgânica de referidas instituições, que dispõem de plena autonomia institucional a elas outorgada por efeito de expressa determinação constitucional. Precedentes.100
Ora, se cada um dos Poderes é dotado de autonomia financeira, orçamentária e administrativa, não faz mesmo sentido que o excesso de despesa primária de um Poder ou órgão autônomo gere consequências para outro. Andou bem o constituinte reformador, portanto, quando limitou a responsabilização à instituição responsável pelo descumprimento da meta determinada pelo art. 107 do ADCT.