Analyses constitutionnelles - Avant-propos Aude MERLIN Où va la Russie? La formule ne peut que

Jean-Pierre Massias

Le régime politique de la Russie contemporaine repose sur trois piliers : l’Etat de droit, la séparation des pouvoirs et le fédéralisme. Ces trois éléments qui ont été affirmés par le texte de la Constitution de décembre 1993 ont, à des titres divers, été réduits par les conceptions qui ont présidé à l’application de ce texte. Dès lors, le concept juridique le plus opérant dans la qualification du régime politique de la Russie semble bien être celui du dévoiement par la pratique des principes constitutionnellement affirmés. Ce dévoiement a pu revêtir plusieurs formes et s’exprimer au travers de plusieurs procédures.

Le dévoiement par la conception même de la notion de Constitution

Paradoxalement, la première manifestation du dévoiement des fondements démocratiques du régime russe mis en place par la Constitution de 993 trouve son origine dans la conception même de la Constitution qui, au-delà de ses dispositions et donc des mécanismes institutionnels et juridiques institués, se fonde sur une conception spécifique de l’idée même de Constitution. Adoptées dans ce contexte très particulier, les Constitutions postsoviétiques ne pouvaient pas ne pas être très fortement influencées par leur environnement. Ainsi, ces textes vont être marqués par une double spécificité tenant tout à la fois à leur contenu et à leur application, qui amène à s’interroger sur leur véritable nature. La Constitution russe postsoviétique est tout à la fois un texte de vainqueur et un texte de réaction. Constitution de vainqueur, tout d’abord, car elle symbolise la victoire d’un camp sur l’autre à l’issue des affrontements qui ont précédé son adoption. Le président ayant remporté une victoire politique (et parfois militaire...), le nouveau texte constitutionnel va traduire le nouveau rapport de force dans le droit. La Constitution devient un instrument d’institutionnalisation de la victoire présidentielle. Constitution de réaction ensuite, car il apparaît qu’un

certain nombre de mécanismes institutionnels ne trouvent pas leur origine dans une vision globale de la Constitution mais n’ont pas d’autres fondements que d’interdire à l’avenir des pratiques qui avaient constitué autant d’obstacles pour l’action du président par le passé.

Une Constitution de vainqueur…

Il s’agit ici de mettre en évidence l’influence du contexte sociopolitique sur le concept et la fonction des constitutions postsoviétiques. Au regard de ce phénomène, la Constitution russe présente certaines caractéristiques.

Le premier élément caractéristique de ce modèle réside dans le processus de formation commune des constitutions. Ce dernier repose sur deux caractéristiques : la Constitution est adoptée à la suite de crises qui jalonnent le processus constituant ; dans sa lettre et dans son esprit, elle incarne une continuation spécifique à cette formation conflictuelle.

Ce type de constitution apparaît extrêmement lié au contexte de son élaboration et semble conceptuellement incapable de s’en détacher, alors même que la spécificité de la transition est de s’inscrire dans un processus dynamique, un des paradoxes du phénomène constitutionnel dans cette période étant de reposer sur l’idée de stabilisation sociopolitique au travers de la normativité et de la rigidité. Dès lors induite par un contexte, elle ne peut que reproduire celui-ci. La formation conflictuelle est certainement l’élément moteur de la formation du modèle constitutionnel post-soviétique. Dans tous les Etats (à l’exception des trois républiques baltes), le coup d’Etat raté de 99 entraîne non seulement la disparition de l’Union, mais aussi celle des institutions fédérales (totalement marginalisées depuis la loi du 4 septembre 99 réformant la Constitution soviétique après l’échec du coup d’Etat d’août et assurant une domination des institutions des républiques fédérées au sein du système fédéral). Les nouveaux Etats se retrouvent indépendants alors que pour la plupart, leurs institutions nouvelles ne sont pas établies et que les textes en vigueur relèvent de révisions des institutions soviétiques. La rédaction d’une nouvelle constitution s’engage donc dans un contexte particulier : ce sont les anciennes structures institutionnelles qui vont être chargées de la préparation des nouveaux textes. Très vite, une opposition à la fois politique et institutionnelle très aiguë va se révéler entre les titulaires des pouvoirs exécutif et législatif.

Cette opposition apparaît particulièrement révélatrice du contexte de l’époque : ayant pour objectif l’exercice du pouvoir au sein du nouvel Etat, elle va aussi s’exprimer en termes constitutionnels. Chaque camp, se rattachant à l’institution qu’il domine, va tenter de bâtir une nouvelle constitution favorisant « son » institution.

Dès lors, le processus constituant sera marqué par une double caractéristique : son instrumentalisation politique et son absence de compromis. L’adoption de la nouvelle Constitution procède alors de la victoire politique (et, comme nous l’avons dit plus haut, parfois militaire) de l’un des protagonistes : si la Constitution postsoviétique est une constitution « présidentialiste », c’est parce que le titulaire de la fonction présidentielle a réussi à s’imposer face aux parlementaires. Cette victoire est d’autant plus importante concernant le concept même de constitution, qu’elle va donner au texte constitutionnel un certain nombre de spécificités.

lanatureDurégiMepolitiqueDelarussie 37 On peut d’abord parler d’un déséquilibre conjoncturel au sens où de nombreuses dispositions constitutionnelles paraissent ne relever d’aucun autre projet que celui d’interdire à une institution extra-présidentielle des comportements dont les titulaires de cette institution avaient usé dans la période précédente. Toutefois, c’est bien un déséquilibre conceptuel qui caractérise ce type de Constitution où le président dispose non seulement de très nombreux pouvoirs, mais surtout d’une liberté d’action discrétionnaire. Si l’on compare les dispositions constitutionnelles présidentielles et celles qui concernent les autres institutions, on relève une amplitude interprétative extrêmement marquée. Les premières laissent au président une très grande marge d’auto-interprétation de ses compétences, alors qu’au contraire les autres institutions sont organisées de manière très stricte, sans même prévoir de marge d’adaptation. Ce déséquilibre, qui sera d’ailleurs accentué logiquement par l’interprétation des cours constitutionnelles, apparaît comme caractéristique du processus d’individualisation et de personnalisation de ces nouveaux régimes qui, bien que s’inscrivant dans un apparent processus d’institutionnalisation de l’organisation du pouvoir, permettent au contraire une très grande personnalisation de son fonctionnement, inscrivant dans le droit la prééminence du titulaire de l’autorité présidentielle sur les autres institutions étatiques.

Ce prolongement du conflit dans le texte débouche donc sur une approche spécifique du phénomène constitutionnel. La Constitution est alors privée de toute autonomie temporelle et conjoncturelle : elle est la représentation d’un rapport de force à un moment donné et cristallise celui-ci alors même que le processus transitionnel, loin d’être achevé, apparaît comme particulièrement dynamique. Sans même s’interroger sur la pertinence du rapport de force opéré, ce type de positionnement réciproque du droit et du temps légitime l’idée d’une révision profonde et régulière des institutions, alors qu’il contient des dispositions qui rendent sa révision très difficile.

La Constitution est également privée de toute notion d’autonomie personnelle, et elle reste profondément marquée par le projet et la conception de son « bénéficiaire ».

Dès lors, deux grandes interrogations vont se faire jour : d’une part, la capacité personnelle du président à exercer l’intégralité de son pouvoir et d’autre part, la capacité de pérennisation du régime après le départ du « premier président ». Cette double interrogation – le président peut-il survivre à l’application de sa constitution, la constitution peut-elle survivre à la mort de son président ? – soulève, d’un point de vue juridique, une question fondamentale : celle de l’effectivité de la constitution qui voit se développer des structures para-constitutionnelles (ou même extra-constitutionnelles) comme l’administration présidentielle, ou des groupes d’oligarques, institutions nécessaires pour permettre au président d’exercer ses compétences et induites par une telle concentration de pouvoirs, et qui, ne pouvant survivre à l’empreinte de son fondateur, semble condamnée à une ré-interprétation régulière qui conduirait à une remise en cause de sa pérennité.

La « désautonomisation » de la constitution semble également remettre en cause sa normativité. L’instrumentalisation constitutionnelle ne peut être totalement séparée d’un élément très important du discours « présidentiel », consistant à placer au-dessus même de l’idée de constitution la notion de « poursuites des réformes » ou de

« conduite de la transition démocratique », et à ne donner à la constitution de valeur

qu’en tant que soutien à cette notion. Traduit en termes juridiques, le débat apparaît de la façon suivante : il existerait au-dessus de la Constitution un certain nombre de valeurs « transitionnelles » qui détermineraient son sens véritable et pourraient même conduire à sa mise à l’écart dans certaines circonstances. Cette conception s’inscrit dans le contexte de la transition et place de facto le président comme seul titulaire du pouvoir d’édicter le contenu de ces valeurs et, surtout, d’apprécier le bien-fondé de leur application.

Une Constitution de réaction

Si le contenu de la norme constitutionnelle est assez clairement le produit d’un contexte conjoncturel et personnel très spécifique, l’intégration de ce rapport de forces dans la norme ne peut pas ne pas avoir de conséquences spécifiques : on peut ici parler de « rétroaction » constitutionnelle, au sens où la constitutionnalisation du rapport de forces politiques a en retour des effets importants sur le système politique.

La Constitution comme instrument de pérennisation du rapport de forces et du déséquilibre institutionnel peut s’analyser en deux temps. D’abord, la Constitution postsoviétique est bien une norme juridique à part entière et, de ce fait, son application obligatoire va réellement pérenniser ce rapport de forces dans les termes de son expression juridique. C’est une conséquence logique qui tient à la dimension positive de la constitution en tant qu’acte juridique suprême dans l’ordre juridique interne.

Deux éléments doivent être ici soulignés.

D’abord, la Cour constitutionnelle – en affirmant le caractère obligatoire des dispositions constitutionnelles – va remplir dans ce cadre une double mission, à la fois de garant de la bonne application du texte, et de légitimation juridique de l’ensemble du système. Il est d’ailleurs ici très important d’interroger la réelle capacité des cours constitutionnelles des Etats postsoviétiques à être véritablement indépendantes. On peut même s’interroger sur l’idée d’auto-légitimation de la cour constitutionnelle, dont la dimension purement juridique d’une partie de la jurisprudence peut avoir pour conséquence de légitimer l’ensemble de son activité, et par là-même de légitimer le fonctionnement global du système, y compris quand l’autorité présidentielle peut amener la Cour constitutionnelle à moduler sa jurisprudence dans des affaires politiquement plus sensibles. Il arrive aussi que le contexte politique entraîne la Cour constitutionnelle à renoncer au contrôle des actes présidentiels, alors même que la Constitution lui attribue cette prérogative et que le reste de sa jurisprudence met en évidence une qualification juridique tout à fait comparable à celles des juridictions occidentales. Toutefois, au-delà même de cette première fonction de légitimation, la dimension normative des constitutions postsoviétiques produit dans ce contexte spécifique des conséquences – paradoxalement – non démocratisantes.

Dans un processus transitionnel « classique », la dimension démocratisante du droit constitutionnel s’inscrit dans une dynamique spécifique. Dans un premier temps, lors de l’adoption du texte constitutionnel, un certain nombre de valeurs nouvelles sont reconnues et constitutionnalisées. Ces valeurs procèdent d’une construction « chronologique » de la société démocratique : le pluralisme politique autorise l’expression de la diversité sociale, cette diversité est ensuite reproduite institutionnellement dans l’Etat par le biais de la séparation des pouvoirs, qui fait

lanatureDurégiMepolitiqueDelarussie 3 de cette diversité sociale l’élément fondateur du pouvoir étatique. Dans cette construction démocratique, le parlement est amené à jouer un rôle particulièrement important dans le processus de démocratisation, son fonctionnement permettant à la fois la structuration et le développement d’un système de partis politiques réellement représentatif de la diversité sociale, la formation d’élites nouvelles et la constitution de réseaux associatifs « para-politiques », eux-mêmes jouant un rôle important dans le développement d’une société civile organisée. Enfin, l’Etat de droit protège ces acquis constitutionnels par la rigidité de la constitution, garantit que chaque institution limite ses interventions au strict champ des compétences constitutionnellement définies et offre à toute minorité et à tout citoyen une procédure spécifique de garantie de ses droits face aux majorités issues du suffrage universel. La dimension positive de la constitution va donc tout à la fois développer les procédures démocratisantes (par la protection spécifique des minorités) et contribuer à garantir la réalité des autres valeurs constitutionnelles. Dans ce cadre, la justice constitutionnelle vient donc

« parachever » la fonctionnalité démocratisante du texte constitutionnel.

Dans la situation postsoviétique, la Constitution russe de 993 étant de ce point de vue très caractéristique du constitutionnalisme postsoviétique, les conditions spécifiques qui ont présidé à la rédaction et à l’adoption de la constitution ont entraîné une « rupture » de cette chaîne démocratisante : le pluralisme politique – reconnu – est en fait vidé de son sens en raison de la subordination excessive du parlement et de la dénaturation du principe de séparation des pouvoirs, privant ainsi le système constitutionnel d’une grande partie de sa capacité démocratisante ; surtout, la dimension normative de la constitution va pérenniser cette situation, et, partant, va pérenniser ce détournement du processus démocratique au profit de l’institution présidentielle. On touche ici à un véritable paradoxe, où la nouvelle conception de la constitution – qui relève classiquement de la théorie démocratique et qui produit des effets démocratisants souvent non négligeables – se trouve détournée de son sens originel pour devenir le gardien d’une constitution dont les fonctions démocratisantes restent très contestables. Impliquées dans le contexte spécifique des victoires présidentielles lors des luttes re-constituantes, les constitutions se transforment en

« machines à arrêter le temps transitionnel », et de ce fait en machines à condamner les sociétés postsoviétiques à stagner dans une dialectique devenue obsolète.

C’est bien ici que se dessine le paradoxe constitutionnel russe : la constitution est le fruit d’un processus de conquête violente et sans compromis du pouvoir, mais elle est dans sa conception même une notion totalement étrangère à la tradition russe de l’organisation de l’Etat. Tout semble même opposer ces deux idées : la figure du chef et l’impersonnalité des normes, l’instrumentalisation et la neutralité potentielle du droit et surtout, à l’unilatéralité victorieuse semble répondre l’idée constitutionnelle de compromis. On touche certainement à l’ambiguïté fondamentale du discours et du phénomène juridique : celui d’une rencontre entre une normativité et une réalité.

La norme est le produit d’un contexte et d’une volonté des acteurs dominants, mais la production normative se caractérise également par cette idée de rétroaction : la norme, en raison de son extrême spécificité conceptuelle, va désormais rétro-agir sur le contexte en pesant sur son développement. La question qui se pose alors est double : d’une part, quel peut être le résultat de cette association a priori contre nature,

et, surtout, quelles sont les possibilités d’évolution à moyen terme de ce système reposant à la fois sur l’idée d’immédiateté contextuelle et personnelle, et sur l’idée de pérennité normative ? Dans ce cadre, un des intérêts majeurs de cette étude réside dans l’appréhension de la normalisation des rapports de forces politiques en Russie et des capacités spécifiques du phénomène constitutionnel pour produire des effets dépassant les objectifs assignés originellement à la constitution.

Cette rétroaction va donc s’exprimer dans le cadre de ce paradoxe. Ainsi, on peut relever que si la constitutionnalisation pérennise d’abord la situation en conférant aux considérations extra-juridiques de pouvoir et de domination une autorité normative

« supplémentaire », très vite, cette pérennisation débouche sur une situation de blocage. En effet, le titulaire de la plus grande partie des pouvoirs n’étant pas à même de les exercer, et la rigidité de l’organisation juridique accentuant encore le rapport de force initial, c’est bien l’effectivité même du pouvoir qui est remise en cause. Le concept de constitution postsoviétique est alors confronté à cette dualité spécifique : son autorité normative pourtant réelle, la prive à la fois d’objectivité, d’effectivité et d’universalité. Le fait que la Constitution russe de 1993 soit – aussi – une norme juridique qui s’impose à l’ensemble du système juridique russe accentue la portée de ce paradoxe : l’Etat de droit en Russie devient alors un instrument de blocage social imposant un système politique né d’un contexte spécifique, et qui pourtant s’avère vite inadapté à l’évolution démocratique de la société russe.

Le dévoiement par l’interprétation de la Constitution

La seconde manifestation de ce processus de dévoiement s’exprime dans la phase de développement constitutionnel. Après l’adoption du texte et son entrée en vigueur, de nombreuses questions concernant le sens et le contenu de certains mécanismes se posent et nécessitent une interprétation des dispositions constitutionnelles, notamment par les juges constitutionnels. Cette interprétation apparaît d’autant plus fondamentale que, non seulement elles vont apporter des réponses à des questions particulièrement importantes, mais aussi leur contenu peut entraîner un rééquilibrage de la répartition des pouvoirs au sein de l’appareil institutionnel. Le président, au-delà des pouvoirs importants qu’il a reçus du texte, pourrait se voir imposer un certain nombre de limites, pour autant que la volonté des interprètes soit justement de garantir la réalité du pluralisme institutionnel au nom du caractère libéral et démocratique du régime postsoviétique en Russie.

Cet arbitrage n’aura pas lieu et – au contraire –, le résultat des interprétations ¹ des silences de la Constitution ira dans un sens radicalement opposé, induisant un renforcement de l’hégémonie présidentielle et réduisant considérablement la portée de la notion de séparation des pouvoirs. Cet accroissement des déséquilibres institutionnels s’est notamment manifesté dans deux domaines particulièrement symptomatiques : la réduction de la participation parlementaire au processus de nomination des hauts fonctionnaires et l’exercice même du pouvoir législatif.

1 Les décisions citées sont extraites de la thèse de M.-E. B^AUDOIN,Justice constitutionnelle et Etat post-soviétique, publiée aux presses universitaires de la Faculté de droit de Clermont-Ferrand – LGDJ, Clermont-Clermont-Ferrand, 2005.

LA NATURE DU RÉGIME POLITIQUE DE LA RUSSIE 41 La réduction de la participation parlementaire au processus de nomination des hauts fonctionnaires

Selon la Constitution russe de 1993, la procédure de nomination du Premier ministre se décompose en deux étapes symboliques de la coopération, coopération nécessaire au regard des équilibres institutionnels induits par le texte constitutionnel, entre le chef de l’Etat et la Douma dans ce domaine. Reflétant la nature spécifique du régime parlementaire dualiste mis en place en 1993, les dispositions constitutionnelles imposent à la fois une proposition émanant du président de la Fédération de Russie et un vote favorable des parlementaires. Pour faire face à une éventuelle opposition, il a été prévu, à l’instar de nombreux autres Etats européens, que si les parlementaires récusaient trois fois de suite une proposition présidentielle, le président pourrait dissoudre le parlement et, pour mettre un terme à la crise, provoquer de nouvelles élections, la dissolution pouvant être assimilée ici à une procédure de déblocage d’un conflit dont la répétition démontre l’intensité.

Durant le mandat de Boris Eltsine, l’application de ce mécanisme devait se révéler plus complexe et poser notamment la question du sens véritable de cette disposition et de la possibilité pour le président, face à un premier refus, de proposer de nouveau le même nom pour la direction des affaires gouvernementales. La Russie a en effet connu en 1998 une vie politique particulièrement mouvementée, marquée par une

Dans le document Avant-propos Aude MERLIN Où va la Russie? La formule ne peut que susciter au premier abord perplexité, puisque la tâche du chercheur en sciences socia (Page 34-50)