L’objectif de cette section est d’analyser les caractéristiques des modes de gouvernance en fonction de deux dimensions de la performance, que sont l’efficience et la capacité d’adaptation.
Tout d’abord, nous discuterons les conséquences du choix du régime de propriété sur la base de la théorie des contrats incomplets et de ses conclusions sur l’allocation efficiente des droits de propriété. Dans un second temps, toujours pour présenter les enjeux d’efficience, nous analyserons les conséquences du choix du type de contrat de délégation sur la base de la théorie des incitations dans une situation d’aléa moral. Enfin, la troisième sous-section mettra l’accent sur les performances relatives de chacun des modes de gouvernance en termes de capacité d’adaptation, grâce aux concepts de la théorie des coûts de transaction.
2.3.1
Propriété publique ou privée : incitation et performance
Le débat sur la privatisation (Megginson & Netter 2001), en particulier des monopoles naturels, a donné lieu à de nombreux échanges, que nous souhaitons ici résumer et appliquer au cas des transports urbains. L’enjeu central est de qualifier les modes de gouvernance en termes d’efficience, dimension relativement importante de la performance.
Un premier critère de différentiation des modes de gouvernance des transports publics urbains est le degré de participation des autorités organisatrices à la production du service de transport. Ce critère renvoie à l’arbitrage classique entre « faire » et « faire faire », qui se traduit par le choix entre deux régimes de propriété alternatifs : régie ou délégation à une entreprise privée. Une première typologie – la plus basique- repose donc sur la distinction entre intégration verticale et privatisation. Dans un second temps, nous aborderons le cas intermédiaire des SEM, qui nécessite une analyse particulière.
2.3.1.1 Régie, délégation, contrats incomplets et efficience
« Dans un monde de contrats complets avec une constitution bienveillante qui cherche à maximiser le bien-être social, la propriété ne joue aucun rôle. Cela a été démontré clairement dans de nombreuses contributions (…). Tout ce que la privatisation permet d’atteindre peut être dupliqué par un contrat approprié passé avec l’entreprise publique (…). Il faut donc s’écarter du schéma d’une constitution bienveillante et du monde des contrats complets si on veut faire apparaître des arbitrages théoriques en faveur de la privatisation ou contre la propriété publique » (Laffont 1996).
Le droit de possession d’un actif, souvent considéré comme la marque de la propriété, est finalement secondaire. L’enjeu des contrats, en termes de propriété, n’est pas seulement de définir des clauses qui affectent les droits de propriété des actifs aux différentes parties. En effet, ce type de contrat ne déterminerait pas les actions à mener par chacune des parties lors de situations non-anticipées.
Sans l’hypothèse de contrats complets, la question de la propriété des actifs nécessaires à la fourniture des services de transport (ils sont en très grande partie la propriété des collectivités locales) n’est pas centrale. Les analyses de la propriété portent en revanche sur deux points fondamentaux : la possession des droits de contrôle résiduel et l’allocation des bénéfices résiduels (Fama & Jensen 1983, Milgrom & Roberts 1992). Dans la théorie des
droits de propriété (Demsetz 1967), la question de la propriété de la firme147 revient à
s’interroger sur l’identité des individus qui détiennent les droits décisionnels résiduels, et les droits à l’appropriation des gains résiduels (Charreaux 1999).
Il existe de nombreuses raisons pour lesquels les contrats148 sont incomplets. Par exemple,
il existe des événements futurs que l’on ne peut imaginer, recenser ou définir. Il est donc extrêmement difficile d’établir des contrats précisant l’ensemble des droits de contrôle possibles. Qui plus est, les contrats prévoyant les actions à réaliser pour de nombreux événements sont trop coûteux (même en l’absence de conflits d’intérêts). Les contrats sont donc inévitablement incomplets. Les droits de décision résiduels sont un aspect central. Le propriétaire de droits de contrôle résiduels est en partie propriétaire de l’entreprise, car il contrôle son avenir. Il va notamment prendre des décisions sur la stratégie de l’entreprise, le recrutement des salariés ou la production, lorsque certains choix ne sont pas entièrement préétablis par la loi ou par le contrat. Et il s’avère que les droits du contrôle résiduel ne sont pas détenus par le même type d’agent dans les entreprises publiques et privées. C’est une différence entre régie et délégation qui nous paraît pertinente.
Mais la notion de gain résiduel, définie comme le droit de percevoir le solde des revenus,
des dépenses, dettes et autres obligations contractuelles, l’est aussi149
. C’est en fait l’association des gains résiduels et du contrôle résiduel qui constitue le principal facteur de motivation de la propriété (Milgrom & Roberts 1992). Si le requérant résiduel maximise son gain, il a intérêt à maximiser la valeur perçue par l’ensemble des parties. Et si le requérant résiduel détient aussi le contrôle résiduel, il aura intérêt à prendre les décisions résiduelles dans son propre intérêt, qui est aussi celui de l’entité (sous l’hypothèse d’absence d’effet de richesse). La motivation du propriétaire des droits de contrôle résiduels le conduit à prendre des décisions d’autant plus efficaces (au sens de la maximisation de la richesse globale) qu’il
est le bénéficiaire d’au moins une partie des gains résiduels150. Les dirigeants de l’exploitation
d’un réseau de transport urbain, puisqu’ils ont en charges quelques décisions résiduelles, seront d’autant plus motivés à prendre les « bonnes » décisions qu’ils participent aux gains résiduels.
En termes d’efficience, ces « bonnes » décisions sont en fait celles qui permettront de maximiser la création de richesse de l’entreprise exploitante. Dans les entreprises privées, les
147
Pour Fama & Jensen (1983), la firme est analysée comme un nœud de contrats, produisant des connaissances spécifiques de nature à améliorer la productivité des facteurs par rapport au marché.
148
Le contrat généralement considéré dans littérature est celui qui lie les actionnaires et le manager. Nous considérerons ici qu’il s’agit soit du contrat entre l’autorité organisatrice et la direction de la régie, soit du contrat entre l’autorité organisatrice et l’entreprise exploitante.
149
La notion de gain résiduel est elle aussi intimement liée à celle de contrats incomplets. En effet, dans un contrat complet, le partage des richesses dans chacune des situations serait spécifié de manière précise, et il ne pourrait y avoir de gains résiduels.
150
Typiquement, ce point a été mis en évidence dans l’article d’Alchian & Demsetz (1972) sur le travail en équipe.
managers sont souvent intéressés aux résultats de l’entreprise, ce qui tend à faire coïncider leur intérêt avec celui de la firme. Dans le cas des régies, le directeur d’exploitation ne modifie pas sa rémunération (ou peu) s’il optimise le fonctionnement du réseau, puisque le requérant résiduel unique des gains est la collectivité. Plus globalement, les managers des entreprises publiques peuvent gérer de façon sous-optimale les actifs (jusqu’à un « satisfacing » par exemple), car ils n’ont pas d’incitation aussi pressantes que celles que fournit le marché financier.
En effet, l’entreprise privée, par l’incitation directe à la création de valeur (primes, titres,
stock-options…) ou par des mécanismes externes (OPA, marché des dirigeants…), peut
motiver ses dirigeants, ou leur faire perdre leur poste. En outre, les entreprises publiques ne sont pas soumises au même risque de faillite que les entreprises privées en cas de mauvaise
gestion151. Mais surtout, les entreprises privées sont sélectionnées à l’issue d’un appel d’offres
concurrentiel, qui permet d’écarter les entreprises proposant les plus mauvaises offres. L’autorité organisatrice dispose donc d’un outil supplémentaire (pas toujours très bien utilisé en réalité, cf. section 4.1), par rapport à la régie, pour s’assurer des performances de son exploitant.
Enfin, le choix en faveur d’une entreprise publique a des conséquences organisationnelles importantes. C’est une forme d’intégration verticale située entre l’intégration totale de la bureaucratie publique (l’Administration) et l’entreprise privée. Le management public y repose principalement sur la probité des fonctionnaires, mais est dépourvue des puissants
mécanismes d’incitation et de contrôle152 dont dispose la gestion privée (Charreaux 1997,
Gibbon 1998) : les entreprises privées sont soumises à la pression du marché des capitaux (contrôle externe), les mécanismes internes de sanction/récompense des managers et des employés y sont plus crédibles.
Un autre point particulièrement sensible concerne la fonction objectif des exploitants. En termes normatifs, l’objectif des entreprises publiques de maximisation du bien-être social
pose un problème de définition et de mesure. L’intérêt général est multiple153, et la définition
du bien-être social peut évoluer. Cela dit, il est théoriquement possible que les missions de service public confiées à une régie soient correctement définies. Toutefois, les pouvoirs publics n’ont pas toujours un comportement « bienveillant », ou s’aventurent dans des
considérations idéologiques154 ou partisanes (Boycko, Shleifer & Vishny 1996). Par exemple,
les dirigeants politiques peuvent tenir compte des échéances électorales. Les élus peuvent aussi être soumis à la pression de groupes d’intérêt pour modifier le comportement des entreprises publiques (cf. section 1.1).
L’objectif de maximisation du profit des actionnaires est beaucoup moins équivoque. Il peut cependant être contradictoire avec l’intérêt général (surtout en présence de défaillances
151
Il est aussi vrai que des entreprises privées régulées sont périodiquement secourues par les pouvoirs publics (augmentation de prix ou subventions directes).
152
Au sens anglo-saxon d’allocation des décisions résiduelles 153
Longtemps, un important secteur publique a même été considéré comme un moyen de favoriser la mise en œuvre d’une politique de stabilisation (inflation, déficit extérieur), ou comme un outils de lutte contre le chômage (Thiry & Tulkens 1988)
154
Charreaux (1997) rappelle que « les objectifs invoqués [lors des nationalisations en France] sont le rééquilibrage du rapport capital/travail, la sauvegarde du contrôle de la Nation sur certains secteurs clés, voire l’établissement d’une véritable démocratie industrielle »
de marché), si la régulation n’oriente pas suffisamment le comportement de l’exploitant privé. Le contrat de service public transforme alors les objectifs sociaux en un ensemble de contraintes dont l’exploitant doit tenir compte lorsqu’il maximise son profit. Et les managers étant incités à l’intérêt de l’entreprise (lui-même normalement orienté vers l’intérêt général par le contrat), leurs décisions résiduelles peuvent être conformes aux attentes sociales.
Enfin, en étant à la fois détenteur du contrôle externe et du contrôle interne, la propriété publique permet aux autorités publiques d’éviter les conflits d’intérêt et d’objectif, entre l’entreprise et son donneur d’ordre. Pour autant, il est souvent utile que l’une des parties ait intérêt à être critique et à exercer un contrôle, ce qui n’est pas vrai lorsqu’il n’existe qu’un seul responsable. Pourquoi chercher à évaluer ou à collecter de l’information lorsque la conclusion sera inévitablement que ce travail était inutile (si tout va bien), ou que l’on est soi- même à l’origine de mauvaises performances ? La collecte d’information ou l’exercice
d’audit est structurellement beaucoup moins encouragé dans les régies155
.
Au total, aux vues de ces différents arguments, les entreprises privées semblent mieux à même d’avoir une meilleure efficience productive, pour une production donnée. En effet, le mode de gouvernance incitant les détenteurs des droits de décision résiduels est celui de la gestion privée. Toutefois, nous verrons dans la sous-section 2.3.3 que les incitations rendent aussi les processus de renégociation, et donc d’adaptation, relativement plus coûteux.
Les considérations relatives à la motivation d’un agent privé lorsqu’il est propriétaire des gains résiduels de l’activité sont de nature à favoriser l’efficience. Un certain nombre d’arguments traditionnels confèrent à la propriété privée des firmes une plus grande capacité d’incitation des managers et de leurs employés à l’effort, ainsi qu’une plus grande aptitude à organiser la production (Gomez-Ibanez & Meyer 1993, Boycko, Shleifer & Vishny 1996, Megginson & Netter 2001). Nous en déduisons la proposition suivante qui positionne du point de vue de la théorie des contrats incomplets l’efficience productive des réseaux, en fonction des différents régimes de propriété des opérateurs de transport urbain.
Proposition 1a : L’efficience des délégataires privés est plus grande que celle des régies et des sociétés d’économie mixte.
2.3.1.2 Que penser de l’efficience des SEM d’un point de vue théorique ?
Le secteur des transports publics urbains en France se caractérise par le recours fréquent à une société d’économie mixte (21% des cas en 2002), ce qui nécessite d’aller au-delà de la distinction traditionnelle présentée précédemment. Toutefois, cette distinction n’a, à notre connaissance, jamais été opérée dans les études théoriques ou empiriques.
La Commission européenne définit l’entreprise publique comme « toute entreprise sur laquelle les pouvoirs publics peuvent exercer directement ou indirectement une influence dominante du fait de la propriété, de la participation financière ou des règles qui la
155
Ce point nous est paru flagrant lorsqu’il s’est agit de collecter des données sur les structures publiques pour réaliser cette recherche.
régissent. »156. Toutefois, le droit européen considère aussi que les exploitants ne peuvent être
considérés comme des « opérateurs internes » (ou « in house ») lorsqu’une participation,
même minoritaire, d’une entreprise privée existe157. Le droit, notamment européen, est donc
relativement ambiguë sur la question.
En France, le Conseil constitutionnel a, comme la CJCE, considéré que les SEM devaient être traitées sur un pied d’égalité avec les autres entreprises, être soumises à la même
procédure d’appel d’offres158. Les SEM seraient donc des sociétés anonymes comme les
autres ? En réalité, il est évident que la candidature d’une SEM, surtout si elle a été créée spécialement pour gérer le service délégué en question, ne peut susciter que la suspicion de la
part des autres candidats159. En effet, lors des appels d’offres, les élus présidents des SEM, si
ce n’est formellement mais du moins dans les faits, sont à la fois juge (sélection des offres) et partie (offre de la SEM). Contrairement à ce que laissent penser les textes de loi, l’obligation d’un appel d’offres formel ne contribue pas, in fine, à renforcer le sentiment que les SEM sont plus proches des entreprises privées que des entreprises publiques.
En termes d’analyse, comme le remarque Charreaux (1997), à la manière de la théorie des contrats incomplets (Grossman & Hart 1986, Hart 1988, Hart & Moore 1990), l’entreprise publique se distingue de l’entreprise privée, d’une part par le droit qu’exerce l’autorité publique sur ses décisions stratégiques, et d’autre part par sa participation majoritaire aux gains/pertes résiduel(le)s. La présence d’actionnaires minoritaires n’est donc pas une condition suffisante pour considérer qu’une entreprise n’est pas publique. Dès lors que la collectivité participe aux décisions sur les options stratégiques, notamment sur la composition du capital et la nomination des dirigeants, il ne peut s’agir d’une entreprise privée. Les sociétés d’économie mixte (SEM) ne peuvent donc être considérées comme des entreprises privées par la théorie des contrats incomplets.
Cela dit, on peut penser que les SEM sont en mesure de bénéficier de certaines incitations de la gestion privée (primes, marché des dirigeants…). La participation d’acteurs privés à la gestion des services, même si elle n’est que partielle, peut aussi amener des compétences managériales ou introduire des incitations à utiliser efficacement les moyens de production.
Au total, si l’on considère que la SEM permet de tirer profit de quelques caractéristiques de l’entreprise privée, son efficience pourrait être plus élevée que celle des régies. Il nous semblerait beaucoup plus discutable de considérer qu’elle n’a ni les avantages de l’entreprise
156
Art. 2, Directive 80/723/CEE de la Commission européenne du 25 juin 1980 relative à la transparence des relations financières entre les États membres et les entreprises publiques.
157
L’arrêt Stadt Halle de la CJCE du 11 janvier 2005 (Affaire C-26/03) a récemment précisé la stricte définition des opérateurs internes. « Il en est ainsi dans l’hypothèse où l’autorité publique (…) exerce sur l’entité distincte en question un contrôle analogue à celui qu’elle exerce sur ses propres services et où cette entité réalise l’essentiel de son activité avec la ou les autorités publiques qui la détiennent. (…) En revanche, la participation, fut-elle minoritaire, d’une entreprise privée dans le capital d’une société à laquelle participe également le pouvoir adjudicateur en cause exclut en tout état de cause que ce pouvoir adjudicateur puisse exercer sur cette société un contrôle analogue à celui qu’il exerce sur ses propres services. » (art. 49)
158
Décision n°92-136 DC du 20 janvier 1993 159
« Pour certaines AO, le peu de candidatures provient du fait que leur réseau est exploité par une SEM, compliquant ainsi le jeu de la concurrence. Traditionnellement, à l’exception notable de l’épisode toulousain, il est rare de voir une SEM locale battue au cours d’une procédure de passation. » (GART 2005a, p.31-33)
privée, ni les avantages de l’entreprise publique, nous concluons donc sur une proposition la plaçant en position intermédiaire en termes d’efficience, à la manière d’une combinaison linéaire des deux autres régimes de propriété.
Proposition 1b : L’efficience des sociétés d’économie mixte (SEM) est légèrement meilleure que celle des régies.
Pour résumer, nous nous attendons donc à ce que les opérateurs les plus efficients soient les entreprises privées, et les moins efficients soient les régies. Les sociétés d’économie mixte sont supposées être moins efficientes que les entreprises privées, mais plus efficientes que les régies.
2.3.2
Efficience et incitations contractuelles
La description précédente des contrats (sous-section 2.2) montre une tendance vers des contrats plus incitatifs, en particulier vers les contrats CFF, à compensation financière forfaitaire. Dans la littérature, les contrats à CFF sont dits de type « fixed price » (prix fixe), car la subvention (le prix pour la collectivité) est fixée ex ante. Par opposition, les contrats de gérance, dont la subvention est déterminée ex post, sont dits de type « cost plus » : le coût
plus une rémunération160. Les contrats de gestion à prix forfaitaire sont intermédiaires, à
classer dans les contrats fixed price sur les coûts et cost plus sur les recettes.
L’analyse qui suit propose de rassembler les éléments théoriques relatifs aux contrats régulant les entreprises de service public. Nous proposons dans un premier temps de revenir sur le débat entre les contrats de rate-of-return regulation et les contrats price-cap, qui porte un certain nombre d’enseignements utiles pour comprendre les principaux enjeux des contrats de transport urbain. Nous aborderons ensuite les développements de la théorie des incitations en situation d’aléa moral, qui permettent un éclairage tout à fait important pour comprendre les mécanismes sous-jacents à l’efficience relative des contrats.
2.3.2.1 L’analyse des contrats de transport urbain sur la base du débat historique
entre rate-of-return regulation et price-cap regulation
Demsetz (1968) défend l’idée d’une fourniture des services collectifs en monopole naturel par un processus de mise aux enchères, qui doit contraindre les entreprises à fournir des niveaux de production et de prix compétitifs. La collectivité doit jouer le rôle de commissaire- priseur plutôt que celui de réglementeur. Elle met en concurrence les offres des firmes souhaitant obtenir le droit de fournir le service en monopole naturel. Et accorde un contrat d’exclusivité au meilleur candidat.
L’analyse de Demsetz161 met en avant l’idée qu’une concurrence pour le marché ex ante va
permettre d’atteindre les prix qui seraient pratiqués ex post sur un marché concurrentiel.
160
On trouve aussi le terme « cost of service regulation » (coût du service), mais cette appellation n’indique pas explicitement qu’une rémunération est accordé à l’entreprise en sus, alors même que l’existence de cette rémunération n’est pas très étayée par la théorie (Laffont 1994).
161
Reprenant à son compte la distinction de Chadwick (1859) entre : « competition for the filed » et « competition within the field » (d’après Demsetz 1968, p.57)
D’après Demsetz (1968), nous avons ici une solution à la question de la régulation du monopole naturel. L’attribution des droits de propriété par des mécanismes de mise aux enchères doit permettre de coordonner efficacement les acteurs.
Cependant, la délégation des TCU peut être mise en œuvre de différentes manières, notamment sur la base de contrats incitatifs ou non. La littérature a historiquement discuté les régulations alternatives qui ont émergé dans les pays anglo-saxons, comparant notamment les contrats octroyant une rentabilité assurée pour l’exploitant (rate-of-return regulation) et celles