Analyse de signaux temporels 1. Quelques cas d’usage fondamentaux

Como colocado, muitos autores manifestaram opiniões sobre a titularidade dos serviços de saneamento. Daí a exposição desses entendimentos doutrinários e das decisões jurisprudenciais que os respaldam.

Marques Neto (2005c, p. 134) restringe o âmbito da controvérsia em torno da titularidade. Exclui da discussão os serviços de limpeza urbana e de drenagem, por reputá- los essencialmente locais e, portanto, pertinentes à competência municipal, centrando suas atenções nos serviços relacionados ao abastecimento de água e ao esgotamento sanitário.

Encara atividades de distribuição de água e coleta de esgotos (faceta dos serviços onde se verifica o contato direto com os usuários) como locais, enquanto a captação e a adução de água, bem como algumas etapas intermediárias da cadeia de serviços (coleção e distribuição no atacado e tratamento de água bruta), por dependerem das características hidrológicas da região e da forma como ocorre o uso e a ocupação do solo, poderiam assumir caráter local ou não. (MARQUES NETO, 2005c, p. 135-136)

A despeito da possibilidade de prestação regional de algumas das etapas da cadeia dos serviços de água e esgoto, entende o autor que seria adequado considerá-los como de caráter local, já que são essencialmente locais as etapas ligadas diretamente aos usuários (distribuição de água e coleta de esgoto) e que consubstanciam ou representam a

função pública dos serviços – pois proveem a utilidade essencial aos cidadãos. (MARQUES NETO, 2005c, p. 137)

Em síntese, ainda que as etapas conformadoras da função pública do saneamento dependam ocasionalmente de insumos de caráter regional, situados em outro Município, isso não desvirtua seu caráter local. Nesses casos, o que existiria seria não a mudança da titularidade dos serviços, mas a necessidade de implicação dos demais entes federados na sua organização. (MARQUES NETO, 2005c, p. 138)

Tudo isso porque a titularidade, como categoria jurídica, é abstrata, não poderia depender das circunstâncias concretas da infraestrutura que serve de suporte ao saneamento, sob pena de elevada instabilidade regulatória. Do contrário, sempre que os serviços fossem reorganizados ou reestruturados, haveria o risco de mudança do titular conforme a abrangência da reorganização adotada. (MARQUES NETO, 2005c, p. 138)

Não seria defensável na opinião de Marques Neto (2005c, p. 139) sustentar a transferência de titularidade ao Estado em razão do disposto no art. 23, IX, da Constituição (melhoria das condições de saneamento como competência material comum das unidades federadas), uma vez que a norma tem caráter incitativo, concerne à atuação coordenada e cooperativa na implantação de utilidade pública essencial e não indica a possibilidade de avocação de competências materiais dos Municípios.

Ademais, segundo o autor, atribuir a todos os entes a tarefa de prestar o saneamento seria flagrantemente ineficiente em virtude do desperdício de recursos que acarretaria. Destarte, o dispositivo constitucional em referência (art. 23, IX) somente faz sentido se interpretado em conjunto com as demais normas que disciplinam a distribuição de competências federativas de caráter material. (MARQUES NETO, 2005c, p. 139)

De igual modo, o autor posiciona-se contrariamente à possibilidade de que lei complementar estadual criadora da região metropolitana possa alterar o desenho de competências no saneamento. Isso porque a autonomia municipal é garantida nos arts. 29, 30 e 31 da Constituição e não pode ser modificada com base na vontade única do Estado. Tenha-se como paralelo a regra do parágrafo único do art. 22 que possibilita à União delegar aos Estados por meio de lei complementar competências legislativas privativas. Nesse caso, a transferência de competências se mostra viável por se tratar de delegação e não avocação de competências, ou seja, o ente detentor da prerrogativa espontaneamente a concede aos Estados. (MARQUES NETO, 2005c, p. 139)

Nesse contexto, a regra do art. 25, § 3º, da Constituição, para Marques Neto (2005c, p. 141), faz com que nova dimensão regional seja acrescida à local (e não substituída): “obriga a que os Municípios, ao exercerem suas competências locais – que permanecem intocadas – coordenem seus esforços de maneira integrada e tenham em conta o fenômeno regional”. Os Municípios incluídos na região metropolitana são obrigados a obedecer aos parâmetros regionais, o que denota que a área metropolitana passa a ser um critério para a coordenação e cooperação federal entre Municípios e Estados. A realização concreta de um poder-dever do Estado, que deve zelar para que os aspectos regionais sejam observados por todos os entes municiais no exercício de suas competências locais.

A posição de Marques é muito próxima da manifestada por alguns ministros do Supremo Tribunal Federal em ações diretas de inconstitucionalidade cujo objeto são leis complementares estaduais que, ao instituir regiões metropolitanas, transferem ao Estado competências relativas à regulação e prestação dos serviços de saneamento.

É o caso da ADI n. 1.842-5, que tem por objeto o exame da inconstitucionalidade da Lei Complementar n. 87/97, do Estado do Rio de Janeiro (institui a Região Metropolitana do Rio de Janeiro). A lei em questão definiu os serviços regionais de saneamento como serviços públicos de interesse comum dessa região metropolitana, atribuindo ao Estado a competência para sua regulação e prestação.

O voto do então Ministro Nelson Jobim apontou, na hipótese, a competência municipal dos serviços, mesmo sob a vigência da região metropolitana.

Para o Ministro, as regiões metropolitanas foram criadas como mecanismo que viabiliza, de maneira racional e econômica, a prestação de serviços de natureza comum, cuja execução abarque o interesse de mais de um Município. Expõe Jobim que a região metropolitana não se constitui em quarto nível da federação brasileira e nem possui autonomia que possa ser exercida à revelia dos interesses dos Municípios envolvidos.

Em reforço a essa concepção, destaca o magistrado o caráter administrativo das regiões metropolitanas, a consistir em mero órgão de gestão, ausente qualquer função política ou personalidade de direito público que possa colocá-las como figura intermediária entre Estado e Municípios.

Ainda nos termos do voto proferido por Jobim, se de um lado a titularidade das funções continua a ser municipal, nas regiões metropolitanas seu exercício só é possível em consenso com os demais Municípios integrantes: “Por isso, é de se reconhecer um

vínculo, não de subordinação, mas de cooperação no processo decisório interno a formar um ente do “Federalismo de Cooperação”.

O interesse regional, substrato metropolitano, corresponde à soma integrada dos interesses dos Municípios envolvidos: “o interesse regional é o conjunto articulado e consensual dos interesses municipais em jogo”.

Como consequência, para Jobim, o Estado não decide políticas administrativas regionais, não tem o poder de legislar em questão de interesse comum dos Municípios, tampouco pode se atribuir competências ou atribuições exclusivas da autonomia municipal.

É de se questionar qual seria o papel do Estado nesse contexto. O Estado detém uma competência procedimental e não material. Deve cuidar da instituição da região metropolitana no exercício do que o magistrado denomina de “reserva legal qualificada”.

Vale dizer, a competência insculpida no § 3º do art. 25 da Constituição somente será exercida em razão de um imperativo: integrar (aqui em um sentido procedimental) a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum pelos Municípios. Em outras palavras, cabe ao Estado somente instituir o agrupamento municipal e delimitar a forma e os procedimentos a serem observados para a sua decisão consensual e integrada a respeito do exercício das funções de interesse comum.

Justamente para evitar abusos, a integração metropolitana não deflui da simples vontade do Estado. Deve corresponder à necessidade concreta de integração para solução de problemas comuns, e não a mera ficção jurídica criada pela lei complementar. Esta apenas reconhece a imprescindibilidade da integração dos Municípios já assentada nos pressupostos verificáveis na dinâmica do agrupamento municipal.

O Ministro Eros Roberto Grau defende igualmente a titularidade municipal dos serviços de saneamento (nesse sentido seu voto na ADI n. 2.077, que avalia a constitucionalidade de disposições da Constituição do Estado da Bahia).

Para o Ministro, o serviço público de fornecimento de água e coleta e destinação final de esgotos, em regra, é atribuído à competência municipal em face da predominância do interesse local que o afeta. Segundo o magistrado, é mais do que assente na doutrina que o interesse que fundamenta a competência dos Municípios é aquele predominantemente (e não exclusivamente) local, ou seja, o interesse que predomina quando confrontado com os interesses do Estado-Membro e da União. Do caráter interlocal

que permeia os serviços comuns em regiões metropolitanas exsurge a necessidade de uma administração intermunicipal e não estadual.

Completa o Ministro com a afirmação de que o preceito inscrito no § 3º do art. 25 do Texto Constitucional nada faz em termos de transferir competências aos Estados, apenas refere à instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, tendo em vista a integração da organização, do planejamento e da execução de serviços comuns e, “nisso e com isso, limita as atribuições, do Estado-membro, que poderiam decorrer do exercício daquela competência”:

A norma destacada do texto constitucional é o modelo de ‘como as coisas devem ser’ relativamente à competência para a organização e prestação dos serviços públicos ‘metropolitanos’, objeto de demanda social no espaço de Municípios

conurbados: o interesse local, no caso, se desdobra em interesse interlocal; a competência para organizá-los e prestá-los seria municipal. Esse modelo será completado pela norma destacada do preceito inscrito no § 3º do artigo 25 do texto constitucional: ainda que a competência para a organização e prestação desses serviços seja dos Municípios afetados pelo interesse interlocal, o Estado- membro poderá [deverá, mesmo] – desde que, no caso, institua, mediante lei complementar, região metropolitana – prover no sentido da integração da organização [inclusive planejamento] e execução deles; mas poderá [deverá] apenas isso.

Por isso mesmo essa atuação, do Estado-membro, no sentido de prover aquela

integração, não compromete a integridade das competências constitucionalmente atribuídas aos Municípios. Em outros termos: a competência para organizar e prestar aqueles serviços será dos Municípios, aos quais incumbirá atuação

integrada, provida pelo Estado-membro; nem por isso, no entanto, deixa de se manifestar como competência municipal. (STF ADI n. 2.077)

Enfim, para Eros Grau, cabe ao Estado-Membro – desde que, no caso, institua, mediante lei complementar, região metropolitana – prover somente no sentido da integração da organização (inclusive planejamento) e execução dos serviços comuns.

A atuação do Estado-Membro para prover a integração não compromete a solidez das competências constitucionalmente atribuídas aos Municípios.

Convém mencionar, ainda, a posição de Porto Neto (2005, p. 81), para quem o fato de o Município integrar região metropolitana, aglomeração urbana, microrregião (instituída por lei complementar federal) não altera sua competência em relação à execução dos serviços que, “apesar disso, passa a se subordinar à regulação e ao planejamento regional e às normas de organização compartilhada, nos termos definidos em lei complementar”. Destaca Porto Neto (p. 81) que não seria adequado com o princípio da Federação e com o da autonomia dos entes que a integram sustentar que o Estado, por

decisão própria e exclusiva, possa absorver competências que a Constituição Federal confere aos Municípios.

Importante ponderar que, por razões de ordem lógica, presumindo-se como corretas as razões dos autores e votos judiciais citados neste tópico, suas conclusões a respeito da preponderância da competência municipal podem ser facilmente estendíveis a toda e qualquer situação em que presente um interesse regional no saneamento, mesmo que derivado de circunstâncias fáticas outras, não ensejadoras da criação de região metropolitana, como no caso de associação voluntária das unidades federadas – gestão associada do art. 241 da Constituição.

Deveras, se são válidas tais conclusões para as regiões metropolitanas, que simbolizam medida de observância compulsória pelos Municípios, tanto mais o serão para hipótese de gestão compartilhada em que não há obrigatoriedade, antes voluntariedade, como substrato do exercício comum de serviços.

4.1.3 As posições que defendem a relativização da titularidade municipal em favor do