Analyse quantitative

As mudanças de governo que ocorrem com o fim da República Velha e o governo provisório liderado por Getúlio Vargas em 1930, também conhecida como Revolução de 30, são significativas no percurso das políticas fundiárias e ambientais do país. Carvalho (2013) destaca que a deposição do presidente da república Washington Luís por um grupo de civis e militares rompeu com o governo das oligarquias regionais que caracterizaram a Primeira República. Os ideais nacionalistas que fundamentaram o governo de Vargas se tornaram importantes instrumentos de produção de solidariedade nacional e foram marcantes no avanço dos direitos sociais e da cidadania no Brasil.

Os motivos das mudanças ocorridas não foram apenas internos, mas também devido a acontecimentos externos que modificaram toda uma configuração de poder do sistema- mundo, com grandes efeitos na economia e nas ideologias que influenciavam as diferentes perspectivas de construção da identidade nacional nos países periféricos. Em meio a uma crise econômica mundial, a decadência e estagnação do modelo rural tradicional de exportação, agravado pela falta de mercado da produção agrícola, trouxe também a ruína de fazendeiros e o aumento do desemprego; o que fomentou o terreno para a emergência de alternativas de desenvolvimento nacional sobre novas bases.

No primeiro momento como chefe do governo provisório, depois como presidente eleito por meio do voto indireto e, por fim, como ditador, o governo de Vargas foi marcado por uma política centralizadora e, mais tarde, populista. Defendia-se uma perspectiva nacionalista, na qual caberia ao Estado autonomia no seu processo de industrialização, em contraposição aos adeptos da perspectiva liberal que acreditavam na autonomia regional e do mercado. A sua visão nacionalista de desenvolvimento pavimentou os investimentos em infraestrutura e em setores de mineração, transporte, energia e serviços públicos, fortalecendo a centralização da ação do Estado e na economia e do fomento ao desenvolvimento e à industrialização.

A Era Vargas representou uma quebra no modelo agrícola tradicional, apostando na urbanização e modernização do país. As contradições existentes devido à concentração fundiária e exclusão social no mundo rural também marcaram o projeto desenvolvimentista brasileiro. Medeiros (2006) destaca que o ímpeto desenvolvimentista e urbanizador que assinalou esse período histórico oferece condições para pensar as estratégias de preservação

ambiental em uma realidade de rápido avanço da sua degradação, com investimento em infraestrutura e intensificação da exploração de minérios.

No tocante à política ambiental, em 1931, o ministério da Agricultura, Indústria e Comércio foi desmembrado, surgindo o Ministério da Agricultura que assumiu a responsabilidade de legislar sobre o meio ambiente e as demandas relacionadas às questões territoriais. É em meio a uma realidade de grande concentração fundiária e uma falta de regularização das propriedades e posses, em especial dos pequenos agricultores familiares, que as políticas ambientais passaram a tomar corpo.

É formulada uma política mais precisa de conservação ambiental com a criação do Código Florestal de 1934, Decreto de nº. 23.793 (BRASIL, 1934b), ainda no governo provisório de Getúlio Vargas. A primeira versão do Código foi um passo importante para regulamentar um maior controle do Estado sobre os recursos naturais do país. No Código, mencionam-se os Parques Nacionais, Estaduais e Municipais, caracterizados como monumentos públicos naturais, mas sem um maior detalhamento sobre a sua definição e normas específicas (PEREIRA, 2013).

O novo Código disciplinou a exploração das florestas, estabelecendo limites para o desmatamento (até ¾ da vegetação existente nos imóveis rurais – a chamada quarta parte) sem, contudo, trazer qualquer orientação sobre a parte que deveria ser preservada. Dispôs, ainda, sobre a aplicação de penalidades aos transgressores e criou o Conselho Florestal Federal (vinculado ao Ministério da Agricultura), com poderes de fiscalizar o cumprimento das suas determinações.

Segundo Medeiros (2006), o Código Florestal teve a missão de legitimar a atuação dos Serviços Florestais, regularizar a exploração dos recursos madeireiros e definir as tipologias das florestas existentes, identificando aquelas prioritárias para proteção:

Ele [o Código] declarava de “interesse comum a todos os habitantes do país” o conjunto das florestas existentes e demais formas de vegetação, classificando-as em quatro tipologias: protetoras, remanescentes, modelo e de rendimento.

Eram do tipo protetoras as florestas que tivessem finalidade de conservar os regimes das águas, evitar a erosão, fixar dunas, assegurar a salubridade pública, proteger sítios, asilar espécimes da fauna, ou proteger, do ponto de vista militar, as fronteiras.

Florestas remanescentes eram aquelas declaradas pelo Poder Público Federal, Estadual ou Municipal, visando à criação de parques, inclusive pequenos bosques de gozo público e reservas de proteção biológica ou estética.

As florestas modelo e de rendimento eram aquelas que poderiam ser submetidas a manejo de recursos naturais, visando ao extrativismo de madeira. Nelas figuravam as Florestas Nacionais. (MEDEIROS, 2006, p. 50).

O Código Florestal de 1934 aprofundou a temática ambiental no contexto rural brasileiro (BRASIL, 1934b). A classificação dos tipos de florestas orientou a identificação das zonas prioritárias para a preservação. O documento faz menção aos Parques Nacionais, atribuindo a responsabilidade do próprio Ministério na identificação e classificação das áreas. Os Parques Nacionais, Estaduais e Municipais são os compostos de florestas remanescentes, assim pregando:

Art. 9º. Os parques nacionaes, estaduaes ou municipaes constituem monumentos publicos naturaes, que perpetuam em sua composição floristica primitiva, trechos do paiz, que, por circumstancias peculiares, o merecem.

§ 1º É rigorosamente prohibido o exercicio de qualquer especie de actividade contra a flora e a fauna dos parques. Ver o art. 86.

§ 2º Os caminhos de accesso aos parques obedecerão a disposições technicas, de fórma que, tanto quanto possivel, se não altere o aspecto natural da paisagem.

Art. 10. Compete ao Ministerio da Agricultura classificar, para os effeitos deste codigo, as varias regiões e as florestas protectoras e remanescentes, localizar os parques nacionaes, e organizar florestas modelo, procedendo para taes fins, ao reconhecimento de toda a area florestal do paiz (BRASIL, 1934b).

O Código de Águas (Decreto Federal de nº. 24.643), também de 1934, para a gestão do recurso hídrico, vinculado ao mesmo Ministério, define o entendimento sobre as águas públicas, as comuns e as particulares, assim como as regras de utilização e de conservação dos recursos (BRASIL, 1934c). O Código da Caça e da Pesca, Decreto Federal de nº. 23672/1934, (BRASIL, 1934a) e o Decreto de Proteção aos Animais, de nº. 24.645, (BRASIL, 1934d) foram importantes complementos dos dispositivos legais de proteção aos recursos naturais e a fauna.

No mesmo ano de 1934, a segunda Constituição Federal brasileira destacou a questão ambiental. A proteção à natureza se tornou princípio fundamental a ser garantido pela União e pelos Estados que a compõem, ganhando um novo status, sendo dever do poder público e parte integrante da política desenvolvimentista nacional (MEDEIROS, 2006).

Observa-se que no período Vargas as políticas ambientais continuavam a servir aos interesses de controle dos recursos naturais. Um elemento que se destaca nesse momento é o fortalecimento de um espírito nacionalista apoiado na valorização das riquezas do país. É nessa trajetória da legislação ambiental que, em 1937, surge o primeiro Parque Nacional no Brasil: o Parque Nacional de Itatiaia, criado a partir da Estação Biológica do Jardim Botânico do Rio de Janeiro, datada de 1928, localizado na Serra da Mantiqueira entre os Estados do Rio de Janeiro e Minas Gerais (MEDEIROS, 2006).

Após a criação do Parque Nacional de Itatiaia, outros dois Parques surgem em 1939: o da Serra dos Órgãos, no Rio de Janeiro, e o de Foz do Iguaçu, no Paraná. Durante toda a duração do Estado Novo não há avanços na criação de mais Parques Nacionais, além dos três citados. Percebe-se, portanto, que a política de Parques Nacionais tem ritmo lento em meio a uma visão política desenvolvimentista de governos centralizadores e autoritários. Ademais, os Parques Nacionais aparecem como lugares estratégicos para a segurança nacional, devendo ser desapropriados, desocupados e preservados, em especial pela importância de riqueza mineral e de recursos hídricos, tendo como referência o Parque Nacional de Yellowstone, nos Estados Unidos (PEREIRA, 2013).

O Estado Novo, que permaneceu até 1945, representou uma aliança da burocracia civil e militar com a burguesia industrial nascente, cujo interesse voltava-se à industrialização do país como caminho para a autonomia nacional. Inobstante o retrocesso dos direitos políticos que o Estado Novo representou, é inconteste que nesse período houve uma consolidação da identidade nacional, até então pouco expressiva, por meio de um discurso nacionalista produzido pelo Estado (FAUSTO, 2013).

O controle da opinião pública e o caráter autoritário e carismático da ditadura de Vargas fortaleceram a ideia de unidade nacional. Divulgava-se uma versão do governo sobre a história do país na qual se fazia um corte radical entre o Brasil anterior à Revolução de 1930 (desunido e fragmentado pelos interesses oligárquicos) e o Brasil pós-revolução (fundamentado na integração nacional e modernização). O nacionalismo incentivado pelo Estado Novo foi um instrumento central para a promoção de uma solidariedade nacional na qual o sentido da cidadania encontrou terreno para se desenvolver.

Embora no decorrer da década de 1940 pouco tenha se avançado na legislação ambiental do Brasil, eventos internacionais foram de grande importância nos novos mecanismos de governo e governança, em escala mundial. Com o fim da II Guerra Mundial, houve a criação da Organização das Nações Unidas (ONU) em 1945, que procurou estabelecer forças supranacionais, arbitrou uma nova ordem internacional para a manutenção da segurança e da paz e impulsionou a construção de um diálogo plurinacional mundializado. A ONU é fruto do interesse da comunidade internacional em amenizar os conflitos causadores das guerras mundiais, atuando em diferentes temas, como desenvolvimento, meio ambiente e direitos humanos, além da reconstrução de ordem econômica do capitalismo, agora em competição com a União Soviética.

A integração do Brasil à ONU desde a sua formação significou a adesão do país a uma série de diretrizes e princípios construídos transnacionalmente, ainda que expressando os

conflitos de interesse e as relações de poder entre os membros integrantes (Estados Nacionais). O órgão representou um momento bastante significativo de aprofundamento das relações internacionais, construindo acordos e convenções nos seus diferentes campos de atuação e produzindo diversos regimes internacionais com força de pressão e negociação.

Em 1945, com o fim do Estado Novo e a retomada da democracia com a eleição do presidente Dutra, de um desenvolvimentismo nacionalista, o modelo brasileiro é conduzido ao liberalismo econômico, cuja perspectiva desenvolvimentista não-nacionalista é implementada sob a defesa de que o Estado não deveria ocupar espaço onde a iniciativa privada se apresente como mais eficiente (BIELSCHOWSKY, 2009). Mas, por outro lado, observa-se nesse período uma ação de planejamento para a atuação estatal econômica que, no decorrer da década de 1950, passou a fomentar os investimentos de capitais estrangeiros, com ênfase nos grandes projetos de infraestrutura e mineração, constituindo o que Bielschowsky (2009) define como o momento de maturação do desenvolvimentismo.

A criação da CEPAL – Comissão Econômica para a América Latina – em 1949, agência da ONU, uma das cinco comissões regionais das Nações Unidas com sede em Santiago, Chile, introduziu estudos e debates sobre o desenvolvimento na América Latina. A CEPAL, em anos mais recentes, incorporou a questão social, considerando que os objetivos do desenvolvimento econômico não poderiam estar dissociados da superação das bruscas desigualdades e formas de exclusão social na região. O destaque dado às questões voltadas ao crescimento econômico marcou as décadas de 1950 a 1970, tendo resultado em análises sobre o sentido de desenvolvimento e contribuído para a construção de importantes teorias políticas brasileiras, como a “teoria da dependência”, com ênfase na valorização do planejamento, nas condições estruturais e de mercado, no desenvolvimento integrado e no investimento em infraestrutura, como foi observado no governo Dutra e, depois, no de Vargas, de 1951 a 1954 (BIELSCHOWSKY, 2009).

Entre 1956 e 1960, o novo presidente Juscelino Kubitschek continua a estimular a industrialização do país, fomentada pela internacionalização do capital e articulada com o planejamento do Estado, marcando seu governo como o período de apogeu do desenvolvimentismo, expresso no lema do seu governo "50 anos em 5", sobre a base de uma relativa estabilidade política e de crescimento econômico (FAUSTO, 2013).

De 1939 até 1958, não se criou nenhum Parque Nacional no Brasil; mas, nos dois últimos anos do governo de Kubitschek (1959 e 1960), onze novos Parques foram instituídos: Araguaia, no Tocantins; Aparados da Serra, entre Rio Grande do Sul e Santa Catarina; Ubajara, no Ceará; Chapada dos Veadeiros e Emas, em Goiás; São Joaquim, em Santa

Catarina; Brasília, entre Goiás e Distrito Federal; Caparaó, entre Minas Gerais e Espírito Santo; Monte Pascoal, na Bahia; Sete Cidades, no Piauí; e Tijuca, no Rio de Janeiro.

Com a instabilidade política causada pela renúncia de Jânio Quadros em 1961, uma crise mais ampla evidenciou as contradições do desenvolvimentismo. As diretrizes do projeto nacional entraram em conflito e as reformas sociais de base se tornaram ainda mais necessárias. Apontava-se para a imposição de uma reforma agrária e de distribuição de renda, sem as quais o país não poderia enfrentar os problemas do desemprego e da pobreza, das desigualdades regionais que o desenvolvimento industrial centrado no sudeste não foi capaz de resolver. As demandas por tais reformas passaram a ser essenciais não apenas para efetivar a justiça social, como para recuperar a capacidade de crescimento econômico (FAUSTO, 2013).

Considerando o modelo de desenvolvimento ocidental, as estratégias para a ascensão econômica brasileira, assim como dos demais países latino-americanos, integravam uma mesma lógica que esteve presente desde a época colonial: produzir matéria-prima e mão de obra barata para suprir as demandas do sistema capitalista global. A questão ambiental passou a ser compreendida como obstáculo ao desenvolvimento, adotando-se como base a reprodução de um modelo que demonstrava os limites de sua sustentabilidade (PORTO- GONÇALVES, 2012).

O empenho na resolução das questões econômicas e o fomento de uma economia industrial e agrícola mais forte refletiram em uma depreciação da importância da questão ambiental. Os anos subsequentes, entre 1961, no governo de João Goulart, até a sua deposição em 1964, quando se finalizou o período democrático rompido com a ditadura militar (1964- 1985), nenhuma nova Unidade de Conservação foi criada. No que se refere aos meios administrativos de gestão das áreas protegidas, o Departamento de Recursos Naturais Renováveis (DRNR), criado em 1962, com breve atuação até 1967, quando foi substituído pelo Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF), também deve ser mencionado na trajetória da política ambiental brasileira (PEREIRA, 2013).

No campo fundiário, após a tomada do poder político pelos militares, a questão agrária foi regulamentada pelo Estatuto da Terra, promulgado em 1964 (Lei de nº. 4.504). Ainda que reafirmasse a centralidade da propriedade privada, esse novo documento afirma que a regulação da questão fundiária no Brasil tem como finalidade a execução da reforma agrária e a promoção da política agrícola brasileira, conforme previsto no artigo abaixo transcrito:

Art. 2° É assegurada a todos a oportunidade de acesso à propriedade da terra, condicionada pela sua função social, na forma prevista nesta Lei. § 1° A propriedade da terra desempenha integralmente a sua função social quando, simultaneamente: a) favorece o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores que nela labutam, assim como de suas famílias; b) mantém níveis satisfatórios de produtividade; c) assegura a conservação dos recursos naturais; d) observa as disposições legais que regulam as justas relações de trabalho entre os que a possuem e a cultivem (BRASIL, 1964).

A grande inovação do Estatuto é sublinhar que a propriedade privada da terra tem uma função social, ficando o seu uso condicionado ao bem-estar coletivo e à sua produtividade, sendo as primeiras orientações para a realização da reforma agrária no país. A nova lei também dispôs sobre a regulamentação do uso ou da posse temporária, das parcerias e da ocupação das terras devolutas, além de outros diversos temas referente às relações estabelecidas entre as populações rurais e seus territórios, oferecendo referenciais jurídicos importantes para a legislação rural. Contudo, em plena ditadura militar, o documento não teve tanta efetividade em relação aos objetivos propostos. A concentração fundiária permaneceu como uma realidade no contexto brasileiro e pouco se fez em termos de ações que garantissem uma política agrícola includente e sustentável (MEDEIROS, 2006).

Reflexões sobre a importância das estratégias de preservação e controle dos recursos naturais e minerais pelo Estado também marcaram esse período. Sobre tais questões, após o Estatuto da Terra, o Código Florestal de 1934 também foi alterado pela Lei n° 4.771, de 1965. Ainda que seguindo a mesma linha da lei anterior, a nova fez algumas alterações importantes, como a extinção de quatro categorias de áreas protegidas, substituídas por quatro outras. Enquanto que na legislação anterior os Parques estavam inseridos na categoria de florestas remanescentes, o novo código os tratou como uma categoria específica, distinguindo-os da floresta, conforme disposto abaixo:

Art. 5º O Poder Público criará:

a) Parques Nacionais, Estaduais e Municipais e Reservas Biológicas, com a finalidade de resguardar atributos excepcionais da natureza, conciliando a proteção integral da flora, da fauna e das belezas naturais com a utilização para objetivos educacionais, recreativos e científicos;

b) Florestas Nacionais, Estaduais e Municipais, com fins econômicos, técnicos ou sociais, inclusive reservando áreas ainda não florestadas e destinadas a atingir aquele fim.

Parágrafo único. Fica proibida qualquer forma de exploração dos recursos naturais nos Parques Nacionais, Estaduais e Municipais (BRASIL, 1965).

A lei também inovou ao criar duas novas categorias de áreas protegidas e que repercutiram nas propriedades privadas – as áreas de Preservação Permanente e as de Reserva

Legal –, responsabilizando os proprietários pela sua preservação (MEDEIROS, 2006). Em relação às práticas de caça, de pesca e de mineração, também estas foram regulamentadas: A Lei de Proteção à Fauna (n° 5.197/1967) assim disciplinou a atividade da caça:

Art. 1º. Os animais de quaisquer espécies, em qualquer fase do seu desenvolvimento e que vivem naturalmente fora do cativeiro, constituindo a fauna silvestre, bem como seus ninhos, abrigos e criadouros naturais são propriedades do Estado, sendo proibida a sua utilização, perseguição, destruição, caça ou apanha.

§ 1º Se peculiaridades regionais comportarem o exercício da caça, a permissão será estabelecida em ato regulamentador do Poder Público Federal.

§ 2º A utilização, perseguição, caça ou apanha de espécies da fauna silvestre em terras de domínio privado, mesmo quando permitidas na forma do parágrafo anterior, poderão ser igualmente proibidas pelos respectivos proprietários, assumindo estes a responsabilidade de fiscalização de seus domínios. Nestas áreas, para a prática do ato de caça, é necessário o consentimento expresso ou tácito dos proprietários, nos termos dos arts. 594, 595, 596, 597 e 598 do Código Civil (BRASIL, 1967b).

Vê-se aí a presença do Estado na proteção dos animais que integram a fauna silvestre, considerando-os propriedade do poder público, proibindo qualquer ação que vise à sua captura e comercialização. O Código da Pesca, Decreto-Lei de nº. 221/1967 (BRASIL, 1967a), além de também considerar como de domínio do Estado os animais e vegetais que vivem nas águas, disciplinou as diferentes formas de pesca, em especial a comercial, e considerou a desportiva e a científica. Quanto à mineração, o Decreto-Lei de nº 227/1967, atualizou o Código de Minas, da década de 1940, e garantiu também ao Estado o seu controle e gestão (BRASIL, 1967c).

Ainda em 1967, outro passo é dado com a criação do Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF)18, com atribuições para gerir as áreas protegidas. Dando cumprimento às legislações atinentes à matéria, o IBDF teve importância na formulação do Plano do Sistema de Unidades de Conservação no Brasil, cuja primeira versão é finalizada em 1979, posteriormente revisada nos anos de 1982 e 1985, tornando-se a base do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC) que foi promulgado apenas em 2000.

18 _{O IBDF é extinto em 1989, surgindo o IBAMA (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos} Naturais Renováveis). Inicialmente o IBAMA ficou responsável pela gestão das Unidades de Conservação, função que passou a ser desempenhada pelo ICMBio (Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade), órgão que surge de uma cisão do IBAMA.

É a partir da década de 1960 que o espaço ocupado pelos tratados e convenções internacionais referentes às metas mundiais de controle da degradação e da conservação ambiental passa a ganhar destaque. Procurando atender aos interesses nacionais e globais de gestão dos recursos naturais, diversas políticas públicas começam a agir sobre as realidades locais. Tais ações não são apenas orientadas pela legislação ambiental, mas, também, por legislações agrárias, fundiárias e de desenvolvimento socioeconômico, expressos em leis, decretos e, posteriormente, na própria Constituição Federal de 1988.

Dentre as organizações internacionais voltadas para a questão da conservação da biodiversidade e temas correlatos, destaca-se a União Internacional para a Conservação da Natureza (UICN), organismo criado em 1948, com sede na Suíça. Funciona como importante fórum de discussão sobre as estratégias de conservação ambiental, tendo como foco as áreas protegidas. Utilizando a cooperação internacional como uma forma de ampliar e qualificar a conservação da natureza, uma das suas atuações no tocante às áreas protegidas foram os