A Antigüidade, a Idade Média e a Idade Moderna conheceram inúmeras modalidades de associações que, fruto da iniciativa dos próprios interessados, promoviam o socorro aos seus filiados mediante auxílio mútuo. São exemplos dessas instituições, as confrarias, os grêmios, as sociedades de mútuo socorro, as caixas de pecúlios, as associações de auxílios mútuos, as fraternidades e as irmandades, freqüentemente de origem religiosa (Romita, 2001).
É possível afirmar que a primeira experiência conhecida de “assistencialismo” foi a “Lei dos Pobres” da Escócia, em 1579, e que, depois, foi aplicada na Inglaterra, pela Rainha Elizabeth I, em 1601. Ela tornou compulsória a ajuda das paróquias locais aos pobres e instituiu um imposto para financiá-la. Quando os trabalhadores perdiam seu emprego, recorriam a suas economias, à sua associação de amparo ou ao seu sindicato, ao seu crédito junto a lojistas locais, a seus vizinhos e amigos, ao penhorista ou à Lei dos Pobres, que ainda
representava o único equivalente público daquilo a que se chama hoje de previdência social (Hobsbawm, 1978).
Nas sociedades pré-capitalistas ou no capitalismo concorrencial, a assistência à população carente tinha, principalmente, uma natureza filantrópica, baseada em iniciativas de caráter voluntário da comunidade, realizadas por meio de associações profissionais ou instituições religiosas que financiavam suas atividades, arrecadando recursos de grupos sociais economicamente mais fortes.
O Historiador E. P. Thompson (1967), em reconhecida pesquisa sobre a formação da classe operária inglesa, descreve os primeiros anos da Revolução Industrial como causadores de grande deterioração da saúde das populações urbanas, devido à superpopulação e à carência generalizada nas grandes cidades, em rápida expansão, engolidas por grupos de imigrantes sem terra. A exploração era totalmente livre. As jornadas de trabalho chegavam a ter 16 horas por dia. Salários de fome eram pagos por produção e por trabalho indiscriminado entre homens, mulheres e crianças. Os ambientes de trabalho eram insalubres, as fábricas eram úmidas, mal iluminadas e extremamente barulhentas.
As condições decadentes de vida daquela população levantaram uma polêmica entre a aristocracia local, circunstância que levou o Governo inglês a ser um dos primeiros a incorporar formas de assistência social como prática pública e a adotar regras relacionadas às condições ambientais nos locais de trabalho. No inicio do século XlX, vários movimentos11 de resistência dos trabalhadores foram
sendo construídos, e, em 1830, na França e na Inglaterra, nasceram as primeiras associações operárias, com exigências de redução da jornada de trabalho, melhores condições de vida, aumento de salários e pelo fim dos acidentes de trabalho. As origens da previdência estão intimamente relacionadas com as caixas
11 O Luddismo, que foi a quebra das máquinas na Inglaterra e em algumas localidades da Europa, por serem consideradas as causadoras de desemprego, durando até 1820; a marcha da fome sobre Londres, em 1817; o comício de 80.000 operários em Londres, em 1819; a insurreição e as revoltas na Inglaterra, na França e na Bélgica nos anos de 1825, 1830 e 1831.
coletivas dos operários, que contribuíam com uma pequena parcela de seus minguados salários para formar uma caixa de assistência. Em 1850, já havia milhões de operários na Europa12 dando início aos sindicatos, que não eram
permitidos, o que não impediu os trabalhadores da França e da Inglaterra a fundarem em 1864, a Associação Internacional dos Trabalhadores reconhecida em 1914, por Lênin como a Primeira Internacional13. Com a presença dos sindicatos a idéia de previdência se estendeu e finalmente com a formação dos grandes partidos da classe trabalhadora ela se transformou em reivindicação social e política (Hobsbawm, 1998).
A reivindicação de uma previdência pública, como dever do Estado apareceu pela primeira vez no programa do Partido Social-Democrata alemão, fundado em 1868, do qual eram membros Marx e Engels. Pela pressão dos trabalhadores, entre 1883 e 1889, o Kaiser Willhelm I, influenciado por seu Chanceler Otto Von Bismarck, estabeleceu um sistema centralizado de previdência social, organizado por ocupação profissional e baseado na capitalização das contribuições. Para Bismarck, o apelo da seguridade social era o que alimentava a dependência e, conseqüentemente, a aliança com o Estado. O sistema não funcionaria de uma maneira que obrigasse os trabalhadores a proverem sua própria aposentadoria. Esse sistema instituiu cobertura para doenças, acidentes do trabalho, incapacidade e velhice. Foi aplicado até a Segunda Guerra Mundial e serviu de modelo a vários países durante a metade inicial do século XX (Lowy, 1980).
Nas últimas três décadas do século XIX, apesar de o movimento sindical entrar em refluxo após a derrota da comuna de Paris, com o esmagamento dos sindicatos ingleses, os Governos da Alemanha, do Reino Unido e da França foram pródigos em emitir leis direcionadas ao trabalho, às relações comerciais e à
12 Na Inglaterra, mais de seis milhões; na França, quatro milhões e meio. 13
Federação internacional das organizações da classe trabalhadora de vários países da Europa Central e Oriental.
seguridade social, incluindo a transformação das iniciativas voluntárias de seguridade social em sistemas obrigatórios (Lowy, 1980).
Na França, no início do século XX, na Terceira República, sob pressão da classe operária, foram introduzidas várias leis direcionadas à proteção social. No Reino Unido, o governo liberal de Lloyd George estabeleceu um seguro-saúde e, em 1908, uma pensão vitalícia financiada por impostos para os indivíduos com mais de 70 anos.
Nos Estados Unidos, país com tradicional resistência popular a intervenções do Estado, pressões sociais geradas durante a depressão dos anos 30 levaram o Presidente Franklin D. Roosevelt a implementar uma série de programas sociais propostos pelo comitê de segurança econômica.
O conceito da seguridade social surgiu em 1919, no preâmbulo da constituição da Organização Internacional do Trabalho, e firmou-se internacionalmente em 1944, na Declaração de Filadélfia. A OIT definiu a seguridade social como a proteção que a sociedade deve dar aos cidadãos, mediante uma série de medidas públicas, contra as contingências econômicas e sociais que podem reduzir ou mesmo eliminar as possibilidades de trabalho do cidadão - como doença, maternidade, acidentes de trabalho ou doença profissional, desemprego, invalidez, velhice e morte -, e também a proteção na forma de assistência médica e de ajuda às famílias.
No período após a Segunda Guerra Mundial, o mundo estava dividido entre um bloco capitalista e outro socialista. Os países capitalistas tinham a necessidade de diminuir as tensões sociais, para evitar revoluções socialistas ou comunistas em seus países, surgindo o Estado de Bem Estar Social. O Economista Paul Samuelson (1967) argumenta que o sistema de seguridade social proposto nos países ocidentais, após a Segunda Guerra Mundial, é sustentado sem uma lógica fiscal, porque todos que alcançam a idade de aposentadoria recebem benefícios que excedem enormemente o que eles
pagaram, baseado no fato de que o produto nacional está crescendo e que sempre existirão mais jovens do que idosos numa população crescente.
Porém, mais cedo ou mais tarde, tal esquema sempre mostra a sua outra face. A mudança demográfica impõe uma limitação intransponível. Conforme a população envelhece, o número de aposentados começa a crescer mais rapidamente do que o número de novos trabalhadores, até que esse problema se torna insustentável. O final da década de 70 e quase toda a década de 80 do século XX foram marcados por uma retração da economia mundial, implicando aumento do desemprego, com conseqüências diretas sobre o equilíbrio das contas previdenciárias. No sistema de capitalização, ampliam-se os riscos das aplicações financeiras de longo prazo e, no sistema de repartição, reduz-se o número de requerimentos de benefícios previdenciários, posto que estes passam a serem vistos pelos trabalhadores como uma forma de assegurar algum tipo de rendimento. A crise do sistema previdenciário atingiu tanto os países do Ocidente como as economias em transição do centro e do leste da Europa, que realizaram, ou estão prestes a realizar, reformas nas quais a capitalização privada obrigatória e a racionalização do sistema público têm papel preponderante. Alguns países desenvolvidos fizeram mudanças, procurando o controle do gasto público com a previdência, limitando o crescimento das contribuições ou da divida pública e apostando na capitalização substitutiva.
A tendência geral é de elevar a idade da aposentadoria e/ou exigir um período de contribuição ou uma vida de trabalho maior para originar uma aposentadoria máxima e/ou mínima. A elevação da idade da aposentadoria aplica- se sempre de forma gradual, e sua aplicação, no caso das mulheres, tem uma maior celeridade, com o objetivo de que estas alcancem a mesma idade de aposentadoria dos homens ao final do período. A desconfiança na capacidade do Estado para manter seus idosos no futuro provocou receios no sistema público de benefícios, com o conseqüente êxito para os planos privados de aposentadorias, contratados coletiva ou individualmente.
Finalmente, os sistemas previdenciários dos países da OCDE, no momento atual, vêm sofrendo um processo de adaptação à evolução das condições socio- econômicas prevalecentes a partir de sua implantação e de seu desenvolvimento. Os impactos da reestruturação do trabalho com o crescimento vertiginoso da produtividade e o aumento do emprego não regular, como o trabalho em tempo parcial, temporário, informal e por conta própria, têm como conseqüência imediata menos sindicalização e menos benefícios sociais. As respostas e as soluções escolhidas para fazerem frente aos principais desafios foram traduzidas em um bloco de reformas. Assim como na experiência brasileira, que este capítulo vai abordar a seguir, os debates seguiram uma direção econômica e nortearam-se pelos objetivos de reduzir os compromissos do Estado e dos empregadores.