Analyse du dispositif de suivi des PLU exigé par l’évaluation environnementale : avantages et limites

Le paragraphe précédent a explicité le contenu des deux types d’évaluations auxquelles sont soumis les PLU : l’évaluation de droit commun et l’évaluation environnementale au titre de la Directive Européenne « plans et programmes ».

On rappelle que dans le cadre du droit commun, les indicateurs concernent l’effet du plan sur la satisfaction des besoins en logements, l’échéancier d’ouverture à l’urbanisation des zones AU et des équipements correspondants si elles existent (Article L 123-12-1 du CU). Dans le cadre de l’évaluation environnementale complète, ils doivent porter, notamment, sur l’environnement et la consommation d’espaces (article L123-12-2 du CU).

La législation étant récente, il n’y a pas encore de retour d’expérience en matière de bilan des PLU. Néanmoins, les PLU qui présentent un dispositif de suivi contiennent un système d’indicateurs territoriaux de développement durable, très souvent sous la forme de « batteries d’indicateurs » que l’on peut appeler « tableaux de bord », comme ceux que l’on a présentés au paragraphe 3.2 du chapitre 1 de cette partie.

Les pratiques montrent que ces batteries d’indicateurs tendent souvent à traiter d’enjeux environnementaux au sens « d’écologiques » tels que la qualité de l’air, l’eau, la

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consommation d’espaces agricoles et naturels…, que d’enjeux qui relèveraient plus de l’urbanisme durable (mixité sociale et fonctionnelle, transports …). La manière dont est rédigé le code (« notamment en matière d’environnement et de consommation d’espace ») laisse une certaine liberté quant au choix de ces indicateurs, car la liste n’est pas arrêtée règlementairement, et les critères définissant « l’environnement » ne sont pas précisés. Si la vocation « environnementale » des grilles d’indicateurs peut être privilégiée, cela peut être lié, tout d’abord, à une volonté de simplifier au maximum la recherche d’indicateurs, tout en étant conforme au code de l’urbanisme. De plus, il semble que les indicateurs choisis dépendent de la taille des communes et des enjeux majeurs présents sur le territoire. En effet, si la liste précise des indicateurs et des thèmes «notamment environnementaux » à analyser n’est pas fixée par le code de l’urbanisme, la note de cadrage de l’Etat permet d’exiger le traitement d’enjeux propres à la commune, qui dépendent aussi de son importance. Ainsi, les grilles d’indicateurs semblent parfois se restreindre à cette liste thématique, en particulier pour les petites communes, qui traitent moins d’enjeux « d’urbanisme durable » au sens de l’article L121-1 du CU.

Quant à la forme que peuvent prendre certains de ces indicateurs, beaucoup ne relient pas directement l’enjeu environnemental analysé aux outils du PLU qui sont opposables aux tiers (règlement, zonage). Cela est dû à plusieurs raisons, dont la difficulté à analyser les relations complexes entre l’environnement urbain et la règlementation. Le paragraphe 1 du chapitre 3 de cette partie 2, en se basant sur des exemples d’indicateurs de PLU, approfondira l’analyse de ces différentes causes.

Néanmoins, dans le cadre de l’évaluation environnementale telle qu’exigée par la loi, ces indicateurs semblent convenir. En effet, ils doivent être conçus dans le but de répondre à trois objectifs : être le plus complet possible afin d’illustrer au mieux l’état de l’environnement (ou des thématiques du développement durable), être simple à la compréhension (ils sont aussi un outil de communication) et enfin facile à réaliser. De plus, la réalisation d’un tableau de bord est une tache complexe (voir le paragraphe sur les indicateurs du développement durable des villes) et le choix de la forme du tableau de bord dépend aussi souvent des ressources (moyens techniques, données disponibles) dont dispose la collectivité. De ce fait, pour les communes rurales soumises à évaluation environnementale, il est préconisé des indicateurs simples aux données facilement accessibles (Bachelard, 2007).

Ainsi, ces types d’indicateurs existants sont tout à fait utiles pour évaluer les évolutions des enjeux territoriaux du territoire et si besoin utiliser le PLU, ou toute autre politique publique qui peut être directement plus efficace pour améliorer l’environnement dans le cas où le PLU, de par son champ d’action règlementaire n’est pas, à lui seul, capable d’agir sur la thématique environnementale.

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Cependant, la limite que l’on peut pointer concerne le manque d’analyse précise du PLU dans sa fonction règlementaire, qui est pourtant son outil de mise en œuvre sur le territoire. Cela est valable pour l’analyse des incidences du PLU, parfois réalisée « a priori ». L’évaluation environnementale du PLU, dans son étude d’incidence et les indicateurs environnementaux ne prévoit pas une analyse précise des dynamiques règlementaires, car le degré de complexité paraît, à première vue, trop grand. Or, une connaissance plus fine de l’effet des règles permettrait d’agir plus efficacement lors de la modification du règlement du plan, et de mieux anticiper l’effet des règles sur le territoire, que ce soit du point de vue des formes urbaines ou des principes de « développement durable urbains » à défendre.

Conclusion du chapitre 2

On a vu dans ce chapitre que les SCOT et PLU sont soumis à un contrôle strict de la part de l’État pour l’évaluation, et cadrés par la loi. L’évaluation renforce la prise en compte de l’environnement et a l’avantage, en plus de faire prendre conscience des effets du plan qui est transversal, d’inciter à mobiliser d’autres politiques publiques plus ciblées que le PLU voire complètement dédiées à la gestion environnementale, en pointant les faiblesses.

Néanmoins, ces études environnementales restent de la responsabilité de la collectivité, qui pilote les projets. Or les collectivités ont aussi le devoir de favoriser les projets urbains phares, portés par les élus. On arrive donc à un conflit entre l’obligation de ne pas impacter l’environnement et la commande politique en matière d’aménagement. Tout l’enjeu en matière d’évaluation est donc d’éviter les impacts tout en permettant des projets d’aménagement. Il est du rôle des services de l’État qui font autorité en matière d’environnement, d’être suffisamment exigeants tout en ayant un rôle de conseil quant aux projets, dont le PLU.

Quant à l’analyse de l’effet des PLU par l’évaluation, il reste des limites à mentionner : la complexité de la ville ne semble pas permettre d’évaluer finement et exhaustivement les effets de politiques urbaines (d’où les incidences parfois définies « a priori »), et les indicateurs ne permettent pas toujours d’identifier la relation entre enjeu environnemental et règlement d’urbanisme.

La partie suivante approfondira ces questions, et expliquera en quoi les indicateurs des PLU courants sont nécessaires, mais qu’il paraît aussi important de connaitre le fonctionnement des règles des documents d’urbanisme, d’évaluer leurs effets, dans un processus d’évaluation des politiques publiques et surtout d’aide à la décision.

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Chapitre 3. Une évaluation environnementale des PLU, mais quelle