Analyse d'intensité

A segunda etapa abrange a discussão, votação e aprovação da LOA, e está sob a responsabilidade do Poder Legislativo, cujo processo está previsto no art. 166 da Constituição Federal. Nesse ambiente de representatividade, integrado pelas mais diversas tendências e variados grupos de interesses, a disputa é intensa. Cada parlamentar busca o atendimento dos interesses que representa.

A partir da proposta encaminhada pelo Poder Executivo - PLOA, o Poder Legislativo poderá realizar as alterações que julgar pertinentes, respeitados os critérios estabelecidos na Constituição Federal para que as alterações sejam realizadas, a exemplo da obrigatoriedade da indicação da fonte compensatória e da vedação do cancelamento de dotações previstas para despesas de caráter obrigatório, como gastos com pessoal e serviços da dívida.

No entanto, no processo orçamentário federal, ao enviar o PLOA, conforme previsão nas LDOs, são reservados recursos para alterações parlamentares. Assim, cada parlamentar já tem garantido seu direito de incluir recursos, para finalidades do seu

interesse, até determinado montante global, definido por meio de regimento interno. Esse fato assegura que, no decorrer da discussão, votação e aprovação da LOA, no Poder Legislativo, diversas alterações serão incorporadas, a partir de interesses representados pelos parlamentares.

As alterações introduzidas, pelo Poder Legislativo, ao PLOA ocorrem por emendas parlamentares, que são classificadas dos seguintes tipos: de relator, de comissão, de bancadas estaduais e regionais, e individuais, de acordo com o regimento interno da CMO. A participação, nas alterações no PLOA, pode ter sua origem em cargos políticos, como o relator, cuja definição depende de acordos políticos entre os líderes dos partidos majoritários ou de bancadas mais expressivas. Existem outros fundamentos para os acordos, como interesses comuns das comissões temáticas ou bancadas regionais, congregando parlamentares com origem em determinada região, ou das emendas individuais, baseadas em percepções pessoais.

As alterações ao longo da discussão, da votação e da aprovação da LOA decorrem de acordos e de um concurso de vontades e interesses ou ainda de vontade personalista. Sobre a importância dos atores políticos no processo orçamentário e a liberação para execução de emendas parlamentares, foi feito um levantamento e apontada a predominância da execução de emendas parlamentares incluídas nas leis orçamentárias por membros dos partidos de coalizão, principalmente, os de maior representatividade (PEREIRA; MUELLER, 2002).

O processo orçamentário, no Poder Legislativo, ocorre mediante apreciação conjunta da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. A Comissão Mista Permanente de Orçamento - CMO é a instância na qual ocorrem as discussões e são apresentadas as propostas de alterações, ou emendas parlamentares. O fluxo do processo orçamentário, no âmbito do Poder Legislativo, observa regras constitucionais e regimentais, que

disciplinam prazos e condições de encaminhamento e aprovação das emendas parlamentares, compatibilizados com a previsão de dispositivos constitucionais, impondo restrições às alterações no PLOA.

A Figura 3 representa o processo orçamentário legislativo:

Figura 3 - Processo Orçamentário Legislativo

Fonte: SOF/MP (2014)

Estudo destaca que o presidencialismo brasileiro utiliza a liberação das emendas parlamentares individuais para punir ou recompensar aqueles que votam, favoravelmente ou desfavoravelmente, aos seus interesses (PEREIRA; MUELLER, 2002). Acrescenta- se, ainda, que as emendas parlamentares individuais representam, para seus autores, um fator importante em suas reeleições e carreiras políticas, daí a sua utilização como moeda de troca na barganha política.

Envio do PLOA ao Congresso Nacional Encaminhamento do PLOA à CMO Discussão e votação perante as relatorias temáticas e setoriais

Envio para veto, sanção e publicação pelo Chefe do Poder

Executivo Consolidação perante a Relatoria-Geral da CMO Aprovação da LOA Votação do relatório final na CMO Votação conjunta no plenário das duas Casas

Em avaliação sobre o impacto das emendas individuais (FIGUEIREDO; LIMONGI, 2008), foi observado que, ainda que sejam de menor valor, em comparação com as emendas de relator, comissões e de bancadas; ainda assim, são cruciais para a operação da base parlamentar do Governo. O impacto global sobre o PLOA do acréscimo que as emendas parlamentares ocasionam, caso não seja identificado erro na projeção das receitas públicas representa em torno de 1% (um por cento) da receita corrente líquida – RCL, de acordo com previsão nas últimas LDOs. Essa receita pública é oriunda, majoritariamente, da arrecadação de tributos deduzida das transferências compulsórias a serem realizadas para outros entes da Federação.

Em um exame sobre a gestão da execução das emendas parlamentares, para manutenção da governabilidade, no sistema de presidencialismo de coalizão brasileiro, foi concluido que o valor destinado ao seu atendimento é extremamente baixo, em comparação com os montantes totais aprovados nas LOAs (PEREIRA; MUELLER, 2002), haja vista que, majoritariamente, os recursos orçamentários visam a atender gastos obrigatórios, tais com o pagamento e refinanciamento da dívida pública, transferências constitucionais aos entes da Federação e seguridade social, além dos gastos operacionais, reduzindo, drasticamente, a possibilidade de alterações mais substanciais na LOA.

As alterações parlamentares abordam, basicamente, gastos com investimentos do setor público, cujas emendas parlamentares coletivas e individuais representam entre 18% e 25% do total de recursos alocados a investimentos (PEREIRA; MUELLER, 2002). As alocações por emendas parlamentares são condicionadas a forma e conteúdo determinados pelas decisões e resoluções da CMO, e a aprovação das emendas depende do seu acatamento pelo relator do PLOA (FIGUEIREDO; LIMONGI, 2008).

Após a aprovação do PLOA, compete ao Presidente da República analisar a forma e o conteúdo aprovados, e, se considerar ilegal ou contrário ao interesse público, propor

vetos, que deverão ser analisados pelo Congresso. Ao analisar o processo orçamentário americano, foi observado que, quanto mais transparente o processo de elaboração, pelo Poder Executivo, menor a ocorrência de vetos, após a aprovação pelo Congresso, e que os aumentos no orçamento foram reflexos das mudanças institucionais (DEARDEN; HUSTED, 1990).

Essa etapa, caracterizada pela participação do Congresso Nacional, encerra-se com a aprovação e sanção da Lei Orçamentária, e a variação em relação ao PLOA é tratada como variável Congresso (CON).