As organizações estão inseridas dentro de contextos ambiental, social, econômico e político que com elas interagem, recebendo deles influências e influenciando-os. As interações desenvolvidas nesse ambiente são executadas por pessoas que atuam como agentes organizacionais.
Partindo desta abordagem pode-se aferir que as organizações públicas (delegadas, ou participadas pelo Estado) 21 atuam como realidades sociais construídas de forma partilhada, entre a sociedade, o Estado, o governo e outros entes do direito público e privado. Como advoga Morgan (1996, p.36), a estrutura organizacional, regras, políticas, objetivos, missões, descrições de cargos e procedimentos operacionais desempenham uma função interpretativa e atuam como pontos primários de referência para o modo pelo qual as pessoas pensam e dão sentido aos contextos nos quais trabalham.
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No caso moçambicano existem empresas delegadas pelo Estado para oferecer serviço público e as participadas pelo Estado (geralmente o Estado é o acionista majoritário) todas são regidas pelo direito público. Cabe ao Estado o papel de supervisão destas empresas e intervenção em caso de mau funcionamento.
Mello (2005, p.842-843) afirma que as organizações públicas (delegadas ou participadas pelo Estado) têm como objetivo prestar serviço para a sociedade. Elas podem ser consideradas como sistemas dinâmicos, extremamente complexos, interdependentes e inter-relacionados coerentemente, envolvendo informações e seus fluxos, estruturas organizacionais e tecnologias. Elas cumprem funções, buscando uma maior eficiência da imagem pública e um melhor atendimento para a sociedade.
Enquanto Mello define as organizações públicas a partir dos objetivos e funcionalidades, Dussault (1992, p.13), olha as organizações do serviço público como aquelas que dependem em maior grau do que as demais do ambiente sociopolítico: seu quadro de funcionamento é regulado externamente à organização. Estas podem ter autonomia na direção dos seus negócios, mas, inicialmente, seu mandato vem do governo, seus objetivos são fixados por uma autoridade externa. Os recursos para a sua existência dependem da decisão política e da capacidade econômica do Estado. Estas organizações sofrem interferências do poder político, porque são geridas por ele.
No caso da empresa Águas da Região de Maputo as duas definições, embora concebam as organizações públicas (delegadas ou participadas) de formas diferentes, ajustam-se naquilo que é a estrutura, objetivos e funcionalidades do nosso objeto de estudo, primeiro pelos objetivos e funcionalidades e depois pela dependência que esta tem do Governo. Por exemplo, a empresa visa satisfazer as necessidades da sociedade no que se refere à água de um lado e, por outro, é o Governo que nomeia o Presidente do Conselho de Administração e aloca o financiamento para o funcionamento correto da empresa, o que faz desta dependente do poder econômico, social e político do Estado.
As organizações públicas apresentam características peculiares. Carbone (2000) advoga que as organizações públicas apresentam características que as tornam únicas e de difícil mutação, quais sejam:
(1) burocratismo - excessivo controle de procedimento gerando uma administração engessada, complicada e desfocada das necessidades do país e do contribuinte; (2) autoritarismo/ centralização - excessiva verticalização da estrutura hierárquica e centralização do processo decisório; (3) aversão aos empreendedores - ausência de comportamento empreendedor para modificar e se opor ao modelo de produção vigente; (4) paternalismo - alto controle da movimentação do pessoal e da distribuição de empregos, cargos e comissões, dentro da lógica dos interesses políticos dominantes; (5) levar vantagens - constante promoção da punição àqueles indivíduos injustos, obtendo vantagens dos negócios do Estado; e (6) reformismo - desconsideração dos avanços, descontinuidade administrativo, perda de tecnologias e desconfiança generalizada; (7) corporativismo - como obstáculo à mudança e mecanismo de proteção à tecnocracia (CARBONE 2000, p.97-111).
Aliadas a estas características peculiares do ambiente público, Shephud e Valência (1996, p.103-128) apresentam situações que dificultam a administração das organizações públicas:
(1) as organizações públicas oferecem, principalmente, serviços dos quais detém o monopólio o que propicia que sejam produzidas de maneira ineficiente; (2) o controle dos eleitores sobre políticas é normalmente imperfeito, sendo que as organizações políticas destinadas a representar os eleitores dificilmente trabalham sem atrito; e (3) a dificuldade dos políticos em controlar os funcionários, definir e medir com exatidão os resultados da administração pública (SHEPHUD E VALÊNCIA 1996, p.103-128).
De acordo com o Decreto-lei nº 6/2012 no seu capitulo I (disposições gerais), artigo 1.º, a empresa pública é conceituada como sendo uma entidade de natureza empresarial criada pelo Estado, com capitais próprios ou de outras entidades públicas, e realiza a sua atividade no quadro dos objetivos traçados no diploma de criação.
Nesta abordagem o serviço público é visto como aquele prestado pela administração pública ou por delegação, sob normas e contratos estatais, para satisfazer as necessidades essenciais ou secundárias da coletividade ou simples conveniências do Estado. A lei é omissa no que tange a indicação dos serviços públicos; isso advém pelo fato de os bens públicos variarem conforme as exigências de cada povo e de cada época. Pode-se concluir que o serviço público é toda atividade exercida pelo Estado, direta ou indiretamente por meio de seus delegados, mediante normas do direito público, para a satisfação dos interesses e necessidades essenciais das coletividades, bem como a satisfação de utilidades e conveniências, e que necessita da participação de todos para o alcance dos objetivos preconizados.
A comunicação nessas organizações deve ser democrática, que promova uma interação entre os vários segmentos que as compõem. Como advogam Soares e Monteiro (2012 p.56), a comunicação nas organizações públicas se desenvolve voltada tanto para seus funcionários (servidores públicos, empregados públicos) quanto para outras autarquias do sistema público e para a sociedade civil, dividida em inúmeros segmentos. A comunicação nessas organizações se dá basicamente por meio de dois processos: de informação e de negociação.