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Apresentar-se aqui, a evolução histórica e as principais abordagens que tangem os dilemas de ação coletiva. O conceito de “ação coletiva” advém da sociologia desde os estudos sobre movimentos sociais até as relações de governança. Nas Ciências Sociais, esse conceito ultrapassa questões fisiológicas e individuais dos atores e procura entender a prática coletiva em um contexto socialmente construído, no qual os atores estão inseridos e se identificam com seus pares, conforme diz Haguette (2005, p.34):

(...) o ator individual percebe as ações e atos de outros e se identifica com elas e a partir disso, constrói suas respostas vinculadas a aquele determinado grupo. (...) para que ocorra o processo de cooperação entre as pessoas, de fato, seria preciso observar dois pontos cruciais: a) compreender as formas de ação do outro; b) conseguir acomodar o comportamento pessoal de acordo com os interesses coletivos.

Essa postura teórica se aproxima dos conceitos que tratam a cooperação na governança regional. A diferença é que na governança regional, os interesses não são apenas individuais, mas também de um grupo representado, e no caso de uma prefeitura, esse grupo é a própria população. Existem diversas teorias para tratar a ação coletiva e/seus dilemas e que aqui serão apresentadas: Dilema da Sobrepesca (GORDON, 1954)9; Tragédia dos Comuns (HARDIN,

9 _{Essa referência foi reimpressa pelo Journal os Political Economy, e consta nas referências dessa tese como}

1968); Lógica da Ação Coletiva (OLSON, 1965); Teoria dos Recursos Comuns (OSTROM, 1990; 2005); e, Ação Coletiva Institucional (FEIOCK, 2004; 2006; 2009; 2013).

Gordon (1954) alia os fatores ecológicos da indústria pesqueira às pesquisas em teoria econômica de regulação, e assim, preenchem uma lacuna nos estudos que até então se concentravam somente no campo da biologia. Para tanto, Gordon (1954) buscou relacionar os esforços de cada pescador e sua relação com o montante de receita gerado para demonstrar que os dilemas finais não são uma questão que dependa de questões marítimas, mas do consumo que o homem faz dos recursos extraídos dele.

Portanto, a superação do dilema da ação coletiva estava associada a uma relação de custo/benefício observada a partir do indivíduo, mas gerenciada por um agente externo. Essa visão coaduna com a visão neoclássica de mercado em que a exploração de recursos segue uma visão puramente racionalista econômica (CAPELARI, 2017).

Outro pensamento sobre a ação coletiva foi delineado por Olson (1965), o qual ao analisar organizações econômicas e grupos sociais, busca compreender o comportamento individual em relação ao tamanho dos grupos. Para o autor, a função e característica elementar de toda organização é “sua faculdade de promover interesses comuns de grupos de indivíduos.” Logo, para se alcançar a ação coletiva é importante analisar as diferentes particularidades dos indivíduos.

Em sua tese, Olson supõe que os grupos de indivíduos com interesses comuns se comportem para atender tanto esses interesses comuns como seus próprios interesses individuais. Na verdade, indivíduos racionais e centrados nos próprios interesses não agirão para promover interesses coletivos a menos que haja algum “incentivo seletivo” que os constranja ou recompense positivamente os indivíduos, ainda com a condição de que eles ajudem a arcar com os custos ou ônus envolvidos. O autor ressalta ainda que o “efeito carona”10

desestimularia os indivíduos a produzir um bem ou contribuir coletivamente, justificando assim, a necessidade de sanções (OLSON, 1965).

Assim, ao incluir na discussão a variável “tamanho do grupo”, Olson (1965) reforça que grupo pequenos possuiria maiores competência em gerenciar ações coletivas, contudo, pode ocorrer a “exploração do grande pelo pequeno”. Ou seja, nesses arranjos um membro com maior poder de barganha ou maior importância política pode arcar sozinho (e/ou com outros membros importantes) e voluntariamente os custos de provimento do bem coletivo. Isso tenderia a ocorrer

10 _{Quando um membro não contribui para a produção de um bem coletivo, mas usufrui do mesmo. Em inglês:}

porque em grupos pequenos a parcela dividida do bem coletivo é significativamente suficiente a ponto de compensar os custos envolvidos na provisão do bem, ou seja, os benefícios gerados são tamanhos que um único membro ou um número reduzido deles arca com os custos totais.

De outro ponto de vista, os grupos maiores ou grupos latentes não possuem benefícios coletivos significantes a ponto de provocar o mesmo comportamento nos atores mais importantes. Isso porque quanto maior o grupo menor será a fatia do benefício coletivo distribuído entre os membros, e ainda, nesses grandes grupos a recompensa para aqueles que se engajarem mais na provisão do bem é menor em relação aos pequenos grupos. Portanto, a relação “custo x benefício” nem sempre é positiva, e isso desestimula os atores a cooperar. Por isso, a sugestão de usar “incentivos seletivos” é mais urgente em grandes grupos, recompensando os que cooperarem e punindo os que não cooperarem (OLSON, 1965).

Alguns elementos propostos por Olson encontram validação no exemplo dos consórcios públicos, sobretudo a existência de incentivos/sanções seletivos que minimizam o “efeito carona” no grupo. Esses recursos são definidos desde o início da formação do arranjo que define o rateio de custos e contribuem para a manutenção do consórcio. Entretanto, o autor supervaloriza a decisão individual e vilipendia as questões socioculturais e institucionais envolvidas na ação coletiva, o que faz com que sua teoria seja, relativamente, limitada para compreender plenamente a formação de consórcios públicos.

Outro pesquisador que se destacou nessa linha epistemológica da ação coletiva foi Russel Hardin. Em sua pesquisa, Hardin (1968) assume uma visão pessimista do indivíduo a ponto de afirmar que estão todos presos a um sistema que privilegia a competição e que esse sistema tenderia a selecionar os indivíduos mais produtivos como os mais adaptados ao sistema. Portanto, esse sistema de competição em vigor provocaria um colapso de recursos disponíveis, uma vez que os recursos são escassos e a competição humana buscaria sempre maiores quantidades de consumo possíveis – a esse colapso, Hardin (1968) chamou de “tragédia dos comuns”.

Para exemplificar essa tragédia, Hardin (1968) usou como exemplo a metáfora da “pastagem aberta”. Nela, os pastores eram movidos por interesses próprios no afã de ter cada vez mais animais consumindo o pasto livre, pois assim, o benefício aos pastores seria individual e eles não arcariam com os custos coletivos de manutenção do pasto. De modo geral, Hardin (1968) sustenta que esses indivíduos não seriam capazes de se autorregularem para resolverem o problema da superpopulação do pasto, pois eles estariam sendo movidos por uma racionalidade de maximização do interesse individual e sem nenhuma capacidade de pensar a

longo prazo quando o pasto seria todo destruído, provocando prejuízos coletivos. A fim de evitar isso, o autor subentende que seja necessária uma regulação privada ou estatal, ou seja, a regulação externa com o estabelecimento de normas, regras e leis seria a saída para a superação do dilema de ação coletiva.

Considerando o coletivo como grupos de atores com interesses e tamanhos diversos, a presença de regras é fundamental para controlar o usufruto do benefício coletivo. Entretanto, a experiência de grupos que se autorregulam sem a necessidade de controle externo vai de encontro à teoria da tragédia de recursos comuns. E, apesar de os consórcios públicos serem regulados por lei federal, eles são acordados por meio de protocolo de intenções definido pelos membros consorciados. Logo, a teoria de Hardin (1968) se aproximaria do fenômeno dos consórcios no que tange a institucionalização de normas e regras para a superação do dilema da ação coletiva, mas outras questões precisariam ser consideradas para que não se tenha uma visão pessimista dos arranjos no usufruto de um bem coletivo.

Essas três abordagens são criticadas por Ostrom (1990) quanto à falta de comunicação e interatividade entre os atores. Para a autora, a negligência disso compromete a expectativa de cooperação entre os membros, pois pode haver situações em que as relações de confiança, comprometimento e sensibilização quanto ao consumo do bem comum façam com que os atores cooperem.

Como síntese de seu argumento, Ostrom (1990) propõe a Teoria dos Recursos Comuns (Common Pool Resources - CRPs) atribuindo com fundamental importância para a ação coletiva, as instituições que promovem interação e comunicação entre os atores. Para ela, as instituições são como uma regra ou norma amplamente compreendida, ou ainda, uma estratégia que cria incentivos para o comportamento em situações repetitivas. Elas podem ser formalmente escritas em leis, política ou procedimento; ou podem ser informais como normas, práticas operacionais padrão ou hábitos coletivos e culturalmente aceitos.

A partir dessa teoria e de pesquisas empíricas, Polski e Ostrom (1999) elaboraram um método para mapear e analisar estruturas de governos onde os atores, em ambiente de comunicação, são guiados por instituições que, de alguma forma, afetam as ações dos atores, seus processos políticos e os resultados de suas decisões. Esse método foi chamado de Institutional Analysis Development – IAD Framework, o qual é composto por:

a) Variáveis externas, subdividida em: (i) atributos do mundo físico; (ii) atributos culturais da comunidade em que os atores estão inseridos; e (iii) regras de incentivos e restrições para determinadas ações;

c) Padrões de Interação e Fluxos de Comunicação; e d) Resultados e Benefícios.

Sobre as Variáveis Externas, compreende-se “atributos do mundo físico” aqueles que constituem o contexto natural e artificial (meio ambiente), onde as ações dos atores ganham significado prático. E quanto aos “atributos da comunidade”, entende-se os valores de comportamento aceitos na comunidade, ou seja, o grau de entendimento comum que os atores compartilham entre si em uma estrutura particular de arena de ação (OSTROM, 2005).

No item das regras de incentivos/restrições estão as normas aceitas e prescritas que balizam as ações dos atores, pontuando aquilo que é permitido, proibido e obrigatório. A “Arena de Ação” é o momento de tomada de decisão, onde se conhecem os perfis comportamentais dos atores e como isso interfere em suas escolhas; tais características são fundamentais para compreender o momento de interação e comunicação entre os atores, que é onde a cooperação cria bases sólidas para ocorrer. Ao fim desse processo, os resultados e benefícios, que são a materialização das decisões dos atores que estão em interação dentro de uma situação de ação (OSTROM, 2005; POLSKI; OSTROM, 1999).

Os resultados são avaliados conforme alguns critérios, quais sejam: (1) eficiência econômica; (2) equidade por meio da equivalência fiscal; (3) accountability; (4) conformidade com os valores locais; e (5) sustentabilidade. (1)A eficiência econômica é mensurada pela grandeza dos benefícios gerados em relação aos recursos alocados. Esse critério está relacionado com avaliação de viabilidade econômica, e no caso do IAD, busca perceber também as mudanças de comportamento dos atores em interação, bem como os resultados institucionais gerados por esses atores (OSTROM, 2011).

(2) _{Equidade por meio de equivalência fiscal diz respeito ao critério de distribuição igual}

de um benefício proporcionalmente ao esforço que o ator faz para alcançá-lo. (3)O segundo critério de avaliação se refere à prestação de contas dos atores (accountability), que avalia se atores publicam os resultados, pois se o fizer, aumenta a colaboração dentro do arranjo, a eficiência econômica, as trocas de informações, assim como contribuem para os critérios de equidade na distribuição de custos e ganhos (OSTROM, 2011; McGINNIS, 2011).

(4)_{O penúltimo critério de avaliação, a conformidade com valores locais, o entendimento}

é de que os resultados da ação coletiva possam manter e reproduzir a cultura local, logo, as interações dos atores precisam preservar os ritos tradicionais locais para que os arranjos coexistam com os modelos tradicionais já existentes. (5)Já o critério da sustentabilidade, sugere que a avaliação dos resultados presuma a manutenção dos recursos ambientais, ao passo em

que as ações coletivas garantam instituições flexíveis que equilibrem a preservação dos recursos com a cooperação entre os atores (OSTROM, 2011; McGINNIS, 2011).

Portanto, do ponto de vista da avaliação dos resultados da ação coletiva, o IAD framework de Ostrom (2011) tem uma preocupação mais qualitativa dos resultados, buscando compreender como os critérios de avaliação dos benefícios afetam as localidades em que os arranjos estão inseridos. Com exceção do critério de eficiência econômica, que mensura quantitativamente os benefícios coletivos gerados.

Se por um lado, Gordon (1954), Olson (1965) e Hardin (1968) centraram suas análises de ação coletiva na racionalidade individual dos atores, por outro lado, Ostrom (1990) trouxe elementos institucionais mais abrangentes, porém, ainda na perspectiva individual via interação entre os atores para, então, decidir cooperar ou não. E é para ampliar essa visão, que Feiock (2004) desenvolve a teoria da Ação Coletiva Institucional (Institutional Colletive Action – ICA), a qual procura aliar a racionalidade dos atores aos aspectos institucionais regionais intervenientes em um cenário de governança regional fragmentada.

Essa percepção de Feiock (2004) se contrapõe à ideia de regionalismo tradicional, a qual somente em um contexto de intercâmbio entre atores, fortalecimento de capital social e unicidade em torno da eficiência de uma política pública é que se poderia chegar a uma cooperação em âmbito regional. A percepção tradicional era de que as disparidades fiscais se disseminariam em sistemas politicamente fragmentados, financeiramente desiguais, caros, desorganizados e só alcançariam solução de seus problemas via centralização.

Outra visão um tanto mais progressista da ação coletiva considerou a cooperação intergovernamental como uma conformação entre governos dos diferentes níveis, contudo sob a autoridade de um governo centralizado. Isso funcionou na realidade estadunidense, pois manteve a autonomia dos entes federados e a centralidade do governo federal que controlou o uso e desenvolvimento dos territórios, minimizando as desigualdades regionais (FEIOCK, 2004; ANDREW; FEIOCK, 2010).

Em ambas visões há certo entendimento de que só haja cooperação com a existência de um governo central controlando e equilibrando os interesses. Nessas duas concepções, ainda que se tente aproximar certa descentralização da centralização na visão mais progressista, os governos locais não são vistos como entes capazes de cooperar, manifestar suas preferências e acordarem via regras e normas seus próprios mecanismos de compartilhamento de ações. Assim, a ideia de cooperação em um contexto de governos fragmentados não era razoavelmente bem recebida até os pressupostos de Feiock (2004).

Nessa propositura de ressurgimento do governo regional, Feiock (2004) ressalta a necessidade de se abordar temas urgentes como habitação, transporte e gestão ambiental, sobretudo por se tratar de governos fragmentados e muitas vezes deslocados dos centros econômicos, consequentemente, com baixo poder de representatividade política para captar ou atrair recursos que se destinem a suas próprias políticas públicas. Diferente da concepção tradicional, Feiock (2004) defende que os governos locais podem sim, implementar ações coletivas mesmo em cenários de fragmentação. E por isso, a finalidade do ICA é fornecer mecanismos que expliquem a cooperação em contextos de governança regional, bem como contribuir para compreender os efeitos alcançados com ação coletiva.

Feiock e seu grupo de pesquisadores se concentram em analisar o sistema metropolitano, mas sem necessariamente haver um governo metropolitano formal e encarregado de gerir a região. Para o autor, o ICA fornece um quadro teórico com o objetivo de compreender a tese de que governos locais podem agir coletivamente para criar uma sociedade civil que integre em uma região várias jurisdições, por meio de acordos voluntários e associados a escolhas coletivas dos cidadãos (FEIOCK, 2004).

O que difere a proposta do ICA, é que Feiock (2004) utiliza uma explicação institucional contextual regionalizada, e não somente individual e racional. Ostrom (1990) é quem mais se aproxima ao demonstrar que mecanismos internos, como a comunicação “cara a cara”, são importantes para superar dilemas de ação coletiva, pois minimizam desconfiança entre líderes vizinhos e assim, fortalecem identidade coletiva, e diminuem custos de transação. Porém, ainda que os estudos de Ostrom (1990) tenha sua importância para compreensão do fenômeno, a autora não contempla aspectos institucionais contextuais previstos por Feiock (2004).

Assim, essa abordagem da governança regional é mais relacional, e por isso se atribui o termo “governança regional descentralizada” ou “governança sem governo” (FEIOCK, 2004; ANDREW, 2006). Tendo como explicação central o fato de os atores governamentais poderem agir coletivamente por meio de uma rede formal e institucional com regras claramente definidas, com o intuito de extrair benefícios políticos ainda que haja custos de transação envolvidos.

Feiock (2004) afirma que indivíduos agem coletivamente, mas guiados por seus interesses, visando receber benefícios que de outra forma despenderia maiores recursos para conseguir, ou mesmo promover seus objetivos e preferências de natureza política, econômica, e social, ponderando aspectos como tamanho do grupo e incentivos seletivos.

Embora carregue esses elementos, a diferença entre o ICA (institucional) e as demais teorias de ação coletiva (em perspectiva individual) é que no ICA os indivíduos representam um governo local, o qual é influenciado por aspectos institucionais maiores que interesses individuais, incentivando-os ou constrangendo-os na hora de decidir agir coletivamente ou não (FEIOCK, 2004).

Em rápida suma, essa abordagem intergovernamental pode ser entendida como a combinação entre aspectos estruturais e contextuais que conduzem o funcionamento das instituições governamentais e o modo como os atores governamentais se relacionam. Ou seja, Feiock (2004) destaca a importância da interatividade entre os atores, mas acrescenta os elementos institucionais contextuais envolvidos na região que ocorrem ações colaborativas.

O ICA presume que ações colaborativas produzam ganhos coletivos para os atores (governos) participantes, porém, tais ganhos não são necessariamente suficientes para manter a cooperação, mesmo em situação de forte vínculo e interatividade. Isso porque, segundo Feiock (2007) governos locais nem sempre percebem os custos envolvidos para produzir os benefícios coletivos, e nem o potencial de ganho desses benefícios. Essa percepção dependerá do:

(...) contexto de definição da decisão, incluindo as características do bem e do serviço considerado, a configuração das instituições políticas sob as quais operam, e as redes de relacionamento entre os funcionários do governo local (FEIOCK, 2007, p. 48).

Além disso, outros fatores podem ser limitantes como: limitações geográficas entre as cidades; diferentes poderes de barganha, seja por tamanho populacional, interesses específicos de políticas públicas, capacidade econômica e/ou até por diferentes poderes políticos entre os representantes de cada governo local (FEIOCK, 2007). Vale ressaltar que a busca por ganhos, ponderadas as perdas, pode ser motivada tanto para satisfazer interesses públicos e organizacionais quanto individuais, baseado por interesses econômicos, políticos e sociais dos agentes (FEIOCK; SCHOLZ, 2010; YI; CUI, 2018). Reforça-se que a singularidade do argumento de Feiock (2007) é a inserção do fator institucional regional (governos locais) na decisão do indivíduo de agir coletivamente.

A percepção de ganho coletivo associada aos benefícios individuais dos agentes públicos, forja o cenário para a cooperação. E mais, dependendo da política pública (bem coletivo), a ação indutora de outros governos apoiada na disseminação de bons efeitos que tal ação coletiva promova, motiva os agentes a buscarem parcerias locais para a formação de acordos coletivos (KIM; ANDREW; JUNG, 2017). Nesse cenário complexo, é que urge a necessidade de entender os interesses coletivos e individuais envolvidos na cooperação entre municípios a fim de criar mecanismos de coordenação que prolonguem a ação coletiva e

mensure seus efeitos. Pois a literatura internacional tem sido unânime em indicar que a prestação de serviços públicos se torna mais eficientes quando há o compartilhamento de conhecimentos, gerando economias de escala (HULST; MONTFORT, 2007; BEL; FAGEDA; MUR, 2012; BEL; WARNER 2015a; SILVESTRE et al. 2017; VOORN; GENUGTEN; THIEL, 2019). Nos países europeus, pesquisas indicam que a cooperação entre governos pode inclusive reduzir custos em escala (NIAOUNAKIS; BLANK, 2017).

Sobre a hipótese de que governos locais podem agir coletivamente de forma voluntária e associada a outras jurisdições, Feiock e Scholz (2010) afirmam que tal ação possa ser obtida entre: diversos governos locais de mesmo nível (cooperação horizontal); diferentes níveis de governos (cooperação vertical); e governos locais com a sociedade civil. Tendo como fatores incentivadores os benefícios potenciais, os baixos custos de transação na negociação e a oportunidade percebida (FEIOCK; KRAUSE; HAWKINS, 2017)

Assim, o ponto inicial do ICA está na caracterização da “arena política”, na qual os atores e a natureza do problema coletivo são delineados. Nesse cenário, é possível classificar os problemas de ação coletiva em três tipos: a) problemas de ação coletiva horizontal, quando os governos locais são muito pequenos para produzir um bem, e portanto, buscam parcerias com governos de mesmo nível para solucionar esse problema; b) problemas de ação coletiva vertical, quando diferentes níveis de governo compartilham o mesmo problema, e portanto, decidem cooperar para solucioná-lo em conjunto, como problemas de saúde pública; e c) problemas de ação coletiva funcionais, quando os problemas surgem da combinação entre